国务院发展研究中心叶兴庆：让农民带着集体资产进城

来源：大中时尚周刊作者：杜学君更新时间：2020-09-08 00:42:03阅读：

本篇文章3743字，读完约9分钟

习近平总书记在解释《决定》时指出，赋予农民更多的财产权，主要是指依法维护农民的土地承包经营权，保护农民集体经济组织的权利，保护农民宅基地的用益物权，审慎稳妥推进农民住房产权抵押、担保和转让试点。

“农民进城是现代化的唯一途径。《决定》提出的措施，不仅是维护农民权益、让农民平等参与现代化进程的重要保障，也是顺应农民返乡进城大趋势的重要举措。”叶兴庆说道。曾任国务院研究室农村司巡视员，2003年起参与中央一号文件起草小组工作，为国家决策提供大量研究资料和政策建议。

“将集体资产带入城市”

《21世纪》:在推进城市化的过程中，许多地方把放弃土地承包经营权和宅基地使用权作为农民进城定居的前提条件。你觉得这个怎么样？

叶兴庆:中国农村土地属于集体所有，集体成员有平等的权利获得土地承包经营权和宅基地使用权。现行法律对农民进入集体组织建立了明确的机制，但缺乏农民退出集体组织的机制，没有保护退出集体组织成员的相关权益。在研究和确定集体组织退出机制时，我们必须对其进行深入思考，既要保证现有的契约关系长期稳定不变，赋予农民更充分、更安全的土地承包经营权，又要鼓励农民走出农村，防止户籍迁出者遭受损失，防止前些年一些地方出现的“不改农”等反城市化现象再次出现。因此，我们应该重新解读集体所有制的成员权利。成员权主要体现在初始分配上，即可以强调土地承包经营权和宅基地使用权的分配，但既得权利不应再与成员权挂钩，土地可以跟随人。因此，应该允许已经离开农村地区的农民继续保留土地承包经营权和宅基地使用权，以及其他集体资产的权利，而不是让村庄变得干净。

国务院发展研究中心叶兴庆：让农民带着集体资产进城

有些人认为，在城市定居并享受城市社会保障的农民不应该保留他们在农村的土地承包经营权和宅基地使用权。然而，我认为农民保留这两项权利是非常必要的。作为城镇新居民，这些刚从农村转移出来的人参加城镇社会保障特别是养老保险时间较短，个人账户积累较少，未来享受的保障水平低于城镇老居民；农民全家进城涉及就业、住房、就学等诸多问题，其工资水平低于城市老居民。保留这两项权利可以增加他们的部分财产收入；在城镇扎根需要一两代人的时间，允许他们在农村保留部分产权有利于社会稳定。

国务院发展研究中心叶兴庆：让农民带着集体资产进城

总之，我们应该吸取一些国家在工业化过程中大量农民失去土地和家园，成为涌入城市的无产者的教训，使农民尽可能作为有生产能力的人进入城市，走出一条有中国特色的农民进城之路。

《21世纪》:一些农民在城市定居后，愿意转让土地承包经营权和宅基地使用权。如何处理这个问题？

叶兴庆:对于这些长期定居城市并在城镇站稳脚跟的农民，他们愿意转让土地承包经营权和宅基地使用权。应引导其有利于农业规模经营，节约农村建设用地，但应坚持依法、自愿、有偿的原则。土地承包经营权应由定居城市的农民通过租赁或转让的方式进行转让。转让价格由市场决定，转让收入归入城农民所有。在宅基地使用权方面，鉴于进城农民在城镇拥有稳定的住宅，他们可以实施比普通农民更灵活的转让政策，适当放宽受让人范围，提高转让市场的竞争力，从而形成合理的转让价格。例如，我们可以借鉴上海的经验，向按原土地面积退出家园的农民发放“土地证”，允许他们在城镇购买商品房时用土地证来抵消购房款中的土地出让金。对于已经在城市购买商品房的农民，他们也可以将离开家园时交换的“土地票”转让给他人，或者由土地储备中心购买。

国务院发展研究中心叶兴庆：让农民带着集体资产进城

《21世纪》:在集体经济发达的地方，除了土地承包经营权和宅基地使用权之外，还有其他集体资产的集体、村和镇的共同所有权。“那些离开家乡进入城市的人”的这部分资产该怎么办？

叶兴庆:在传统的集体所有制下，集体资产是典型的公共资产，与社会是封闭的。非集体经济组织成员不得进入，退出集体经济组织的成员不得剥夺其资产权利。在人口迁入迁出更加频繁、农村经济水平差距不断扩大的新形势下，这种产权制度安排的潜在矛盾逐渐显现:在集体经济发达的地方，外来已婚妇女不愿迁出，已婚人士难以安家；起初，那些从农业转向非农业的人现在要求非农业，那些已经融入城市的人不愿意转移他们的户口，导致了反城市化现象；农民工加入发达地区的集体经济组织比加入城镇户籍更加困难，不利于提高这些地区的人口素质；集体经济组织成员与农村社区常住居民的重合度降低，不利于提高农村社区治理效率。

国务院发展研究中心叶兴庆：让农民带着集体资产进城

因此，有必要明确界定乡镇政府与乡镇集体经济组织的关系，以及村委会与村集体经济组织的关系，村委会不能取代集体经济组织。涉及集体经济组织成员的重大事项，如集体资产处置方案等，应由集体经济组织成员讨论决定。对于建制队、乡镇的集体资产，可以考虑采用股份制，将集体净资产量化到集体经济组织中每一个符合条件的成员，实现从“共同所有制”到“股份所有制”的转变。农民获得的集体权益不仅要有占有权和收益权，还要有处置权，即可以抵押、担保、转让和继承。

国务院发展研究中心叶兴庆：让农民带着集体资产进城

总的分配原则是农民可以将集体资产带入城市，拥有集体资产的人可以成为完全意义上的公民；迁出户籍的股份持有人可以继续持有或转让；股权转让的对象可以适当放宽，在集体成员享有优先权的前提下，可以转让给农民工、与集体经济组织或法人有业务往来的人员；条件具备时，可以增资扩股，吸收外部人员或法人入股，打破集体经济组织的社区封闭，建立更加开放的准入机制。

国务院发展研究中心叶兴庆：让农民带着集体资产进城

21世纪:在农民进入城镇的过程中，要促进农民工市民化，就必须解决成本消化问题。对此你有什么建议？

叶兴庆:作为公民，农民工享有接受公共服务的平等公民权利。同时，作为纳税人和财富创造者，市政府有义务为他们提供公共服务。不仅要看到农民工市民化可能带来的社会成本，还要看到由此带来的综合效益。我们不仅要树立这一观点，还要采取以下三项有效措施。

国务院发展研究中心叶兴庆：让农民带着集体资产进城

首先，从制度上缩小城乡基本公共服务差距。这是消除人口迁移造成的社会成本的基本政策。城乡公共服务的制度设计和保障水平存在明显差距。许多方面都带有明显的双重制度印记。一套方法在城市实施，另一套在农村地区实施。例如，医疗保险是为城市的雇员和居民提供的，合作医疗保险是为农村地区提供的。事实上，农村医疗保险已经失去了合作制度的基本属性，成为政府主导的一种社会保险。因此，我们应该尽可能地在城市和农村实施同样的公共产品供给体系，即使暂时做不到，也应该为未来的城乡转移和整合预留接口。

国务院发展研究中心叶兴庆：让农民带着集体资产进城

第二，从财力和制度建设上提高输入地的公共服务能力。即使城乡基本公共服务均等化，从农村向城市的迁移也不会产生额外的社会成本。然而，在现行的财政和行政分割体制下，仍然存在着成本转移的问题，进口政府仍然要承担公共服务的成本。农民较多的城市，经济相对发达，地方财力相对较好，承受能力较强。但是，这完全由输入地承担，不利于加快农民工市民化的步伐。就输入地而言，在制定城市公共设施发展规划和安排重大民生工程时，应自觉将外来人口纳入覆盖范围；就上级政府而言，在测算进口地人均财力时，应以常住人口总数为基数，并充分考虑公共服务成本较高的因素；借鉴中央政府鼓励外来务工人员子女在输入地接受义务教育的政策，建立与实际人口覆盖相匹配的公共财政转移支付制度，即建立财政转移支付与农业转移人口市民化相衔接的机制，调动输入地接受外来务工人员的积极性。同时，要从实际出发，重新核定人口输入地社会管理部门的机构编制，适当扩大其经济和社会事务的管理权限。

国务院发展研究中心叶兴庆：让农民带着集体资产进城

此外，根据成本消化能力，附属于城市户籍的各种公共服务逐渐被剥离以获得资格。目前，各地实行的一些做法，如上海、广州的积分制和一些大中城市的蓝印户口和居住证制度，只是作为最后手段采取的过渡性措施。人口自由流动是社会公平正义的内在要求。只有剥离户籍附带的各种公共服务资格，才能实现人口的自由迁移。为此，我们必须坚决停止给予城镇户籍任何新的社会福利，今后出台与户籍性质无关的就业、义务教育和技能培训等政策措施。即使出台了其他政策，也尽量不要与户籍挂钩；二是彻底清理仍与户籍性质相联系的政策，由易到难，理清顺序和时间表，逐项列出剥离方案，最终恢复户籍的人口登记功能。

国务院发展研究中心叶兴庆：让农民带着集体资产进城