社保基金投资体制改革要加速

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●社会保险基金年均收益率低于同期银行活期存款利率的2%。与cpi年均复合增长率高达4.8%相比，贬值近1000亿元，资金缩水已成常态。以14.8%的平均工资增长率为参照，潜在的福利损失相当于1.3万亿元。

●省级作为投资主体，不仅会强化已经形成的地方利益，而且与国家总体规划的实现背道而驰。一旦采取这一步骤，国家总体规划将无法真正实现，社会保障体系的碎片化将完全“固化”。

中央政府设立国家专门投资机构，或者是国务院直属的公共机构，或者是中央企业，负责国家社会保险基金的投资和运作。

中国的社会保障制度已经建立了20多年，而投资制度却一直缺失。庞大的社会保险基金和养老保险基金，作为财政专户存款，“躺在银行里睡得香”，打不赢通货膨胀，有多年贬值的危险。“十三五”规划是落实十八届三中全会提出的“加强社会保险基金投资管理和监管，推进基金市场化和多元化投资运作”的关键时期。中国社会科学院世界社会保障研究中心主任郑炳文在接受《经济信息日报》采访时表示，建立社会保险基金投资体系刻不容缓。

投资体制的滞后导致社会保障基金的萎缩和贬值成为常态

《经济信息日报》:随着中国进入老龄化社会步伐的加快，社保基金投资体制改革和保值增值问题日益成为热点话题，尤其是“养老金入市”的纳入，更是引起了全社会的关注。现行的社会保障基金管理制度是什么？

郑炳文:20年来，随着社会保险制度的建立，社会保险基金保值增值的规定从未改变，即只能用于购买国债和存入银行账户，不得进行其他形式的投资。然而，社会保险基金的投资和运作体系从未改变。与基金和外国投资体系的增长率相比，它严重滞后。

截至2013年底，养老保险基金累计余额为28269亿元。加上其他四项保险基金14314亿元和城乡居民医保基金47727亿元，相当于当年国内生产总值的8.4%，占财政收入的1/3以上。在其他条件不变和新常态下，到“十三五”末，这一数字有望达到10万亿元，接近财政收入的1/2。如此庞大的资金规模，不改革造成的损失是惊人的。从1993年到2012年，社会保险基金年均回报率不到同期银行活期存款利率的2%。四种情景下社会保险基金的损失估计是:与cpi年均复合增长率高达4.8%相比，明显存在贬值风险，贬值近1000亿元，基金缩水已成常态；按企业年金基金投资收益率8.35%的几何平均数计算，亏损达到3277亿元；以全国社保基金年均收益率9.02%为参考基准，损失为5500亿元；以14.8%的社会平均工资增长率为参照，潜在的福利损失相当于1.3万亿元。

自2006年以来，对社会保险基金投资制度的改革进行了两次讨论和尝试。

第一次是从2006年到2007年。当时，讨论和辩论主要集中在每个省是否应该单独投资和经营，还是应该由中央政府管理。最后，中央决定，除国家批准的第一个试点省份辽宁外，继续按原制度进行试点，中央给予其他省份的个人账户补贴资金直接委托全国社会保障基金理事会投资运营。

基金投资制度的第二次改革发生在2011年。当时有三种选择:“政府部门投资运作”、“市场机构投资运作”和“专业机构投资运作”。最后，决定建立一个专门的投资机构，即中央政府提出建立一个全国性的、面向市场的和多样化的投资机构，它直接隶属于国务院。然而，由于对养老基金市场化和多元化投资的误解，大量严厉质疑和批评的言论充斥网络媒体。2012年2月，最终决定暂停已经进入实际运作阶段的改革。

“十三五”期间，无论是资金规模、社会共识，还是前两次改革尝试的经验教训，投资管理和运营体系的建立都已初露端倪。

投资的多样化将增强当地的利益

集中投资模式是改革的方向

《经济参考报》:与前两次改革相比，“十三五”期间第三轮改革的难度有多大？一些地区已经开始了养老金投资体制改革的试验。你认为新一轮改革的政策选择和改革方向的大致轮廓是什么？

郑炳文:与前两轮改革相比，我认为第三轮改革面临的形势更加复杂，因为可以选择的政策范围和利益相关者都发生了明显的变化，“2011年改革”所勾画的三个思路和改革方向非常清晰。第三轮改革至少有五个潜在的项目。

方案1和方案2是各省分散投资的想法。一是采取地方政府控制的“行政委托”模式，即政府委托社会保障机构，后者将外包与个体经营相结合。二是可以采取地方政府间接控制的“法人委托”方式，即设立省级独资法人机构(包括设立社会保障基金理事会)。这显然是最糟糕的政策，因为它有两个问题。首先，在30多个省份的分权体制下，很难建立公司治理结构。即使成立，也很难解决许多重大问题，例如，由谁来决定资产配置，如何处理各省收益率的巨大差异和比较倾向所带来的问题，当收益率为负时如何面对，以及如何面对太多的问题，如各省多元化投资的收益所传递的风险点，这些问题不仅增加了投资风险，还可能增加对资本市场的冲击和不确定性。第二个问题更为重要，即省级作为投资主体，不仅会强化长期确立的地方利益，而且与国家总体规划的实现背道而驰。一旦采取这一步骤，国家总体规划将无法真正实现，社会保障体系的碎片化将完全“固化”。届时，中国将成为世界上唯一一个省际投资多元化的国家，而总体规划水平低是诸多制度缺陷的根源。

第三个方案是最终决定实行统一的委托投资方式，即委托给全国社保基金理事会。实际上，个人账户试点的中央补助委托投资和广东1000亿资金的委托投资是一种混合方式，由相关主管部门统一规定，但各省分散委托，自行签订协议。这是最糟糕的政策。虽然社保基金理事会可以是唯一或主要的受托投资管理人，但它迟早要解决这样一个问题:它有不同的资金来源、不同的资金性质、不同的用途、不同的风险承受能力，以及对流动性和资产配置的不同要求。随着时间的推移，社会保险基金的规模会越来越大，所以独立投资只是时间问题。与其将来分裂，不如现在就建立新的机构。

方案四是有限分散的竞争性市场投资，即中央主管部门通过行政手段直接将资金“分配”给几个养老基金管理公司，同时委托给几十家合格的专业投资机构或通过竞标方式进行。这是中间政策。它有两种可能性。首先，它形成了一个“两级市场”结构，即一些新成立的养老基金管理公司形成一个初级投资市场。目前，市场上数十家合格的投资机构可能成为二级市场；第二，存在形成“单层市场”结构的可能性，即由于各种原因，新建养老基金管理公司的步伐较慢，它们与数十家合格的投资机构混合在一起形成一个市场，最终形成一个更加分散的竞争性市场结构。

第五个计划是，中央政府应设立一个全国性的专门投资机构，或者是国务院直属的公共机构，或者是中央企业，负责全国社会保险基金的投资和运作。实际上，这是“2011年改革”计划，这是最好的政策。它也有两种可能性。首先，新建投资机构是国务院直属机构，与现有的国家社会保障基金理事会相同。他们需要所谓的职业准备，行政开支需要财政拨款，他们不能完全按照市场规则运作；第二，新建事业单位是中央企业，一切按市场规律办事，既能解决工资福利问题，又能解决人才和正常经营费用问题，还能腾出大量的营业场所，可以说是多种效益。

方案5可以与方案4相结合，即可以同时成立几个养老基金管理公司作为外部投资经理的旗舰，为二级市场的形成创造有利条件。

推进投资体制改革顺利进行需要克服的十大问题

经济信息日报:如果中央集中投资体制改革方案最终实施，即方案四和方案五相结合，还有哪些问题需要解决？

郑炳文:总体规划水平低是目前任何投资体制的大敌，与之最匹配的无疑是银行存款、国债购买等非市场投资体制。因此，要完成市场化、多元化的投资体制改革，只有各种社会保险，特别是基本养老保险在实现目标的过程中相互协调，才能消除资金“上解”过程中的各种困难，使投资体制成为“内生”体制。

投资体制改革不仅是“十三五”期间的重中之重，也是全面深化社会保障改革的一根硬骨头。为了成功实现三个方案、四个方案和五个方案，需要克服十个问题。

第一，中央权力和地方财政权力的关系。统筹层次低导致养老保险的行政权和财权分离，即基金的托管权在地方，但决策权在中央，中间的省政府对中央负责。此外，地方政府还负责资金的筹集和平衡，这与所谓的“投资权”相匹配，即由哪家银行来存款。随着时间的推移，基金的规模不断扩大，逐渐成为地方政府的一项福利，并且越来越坚实。20多年来，利益的固化是整体规划水平难以提高的原因之一。在这样的制度环境下，一旦中央集中投资管理体制实施，已经形成的地方利益就会被触动。

第二，中央投资与地方存款的关系。由于购买政府债券的社会保险基金仅占全部资金的0.2%，其余几乎全部以“金融专用账户存款”的形式存入银行。中央政府集中投资运营后，存款减少占原有存款的比例有限，仅对12个省产生一定影响，其中新疆和宁夏可能有较大下降，约为3%；北京和上海等六个省份的降幅较小，约不到1%；其他省份的下降幅度为1%-3%。

第三，理解资本与银行体系的关系。中央集中投资对大型国有银行的影响非常有限，但对一些股份制商业银行会有一定的影响。例如，社会保障基金已经达到一些银行存款的5%，一些分行超过10%，甚至一些个人超过15%。这说明中央集中投资管理体制改革对一些金融机构有一定的影响。

第四，集中投资与地方经济增长的关系。从理论上讲，广义货币供应量(m2)对经济增长的影响是明显的，但可以通过逐步解决或分批转移的方式进行稀释和分散，以尽量减少对当地经济增长的负面影响。

第五，投资收益与被保险人权益的关系。基本养老保险基金由中央政府筹集后，其收益率的分配将是一个难题。例如，被保险人能直接受益吗？根据什么规则？如何受益？如何将福利分成被保险人的整体养老金和账户养老金？在统一会计制度下，这不仅是一个复杂的分配问题，也是一个政治决策问题，容易引发群体性事件。我们应该尽快理顺关系，制定计划。

第六，多元化投资体制与现行投资政策的关系。党的十八届四中全会后，立法应优先，国务院应尽快制定《基本养老保险基金投资管理条例》。否则，一些与现行政策相冲突的问题就没有解决的基础。

第七，市场化投资与新机构定位的关系。《基本养老保险基金投资管理条例》是《社会保险法》的附属法律，但制定《养老保险基金投资理事会条例》是上级法律。因此，为理顺投资机构的一些法律关系，应尽快制定《基本养老保险基金投资管理条例》，否则，没有投资规范和指引，新建机构的职能定位无法确定。

第八，投资体制和养老保险制度之间有许多关系。投资有盈亏，不管回报率是正还是负。在中央政府统一投资体系后，处理好中央投资机构与被保险人之间、中央政府与地方政府之间、个人账户与社会协调之间、长期与短期之间、机构可持续性与当前实际需求之间以及支付者与养老金领取者之间的许多关系非常重要。在投资回报为负或急剧下降的情况下，棘手的问题是如何或是否有必要建立担保或补偿机制。在改革投资体制的同时，这些体制的建设应该同步进行。

第九，新投资机构与“名义账户体系”的关系。“十三五”期间，如果养老保险制度开始向名义账户制度转变，就需要制定一套关于利率确定和公布机制的规定；规定投资年度报告制度、资产和未来债务的动态计算、名义资产与名义利率的关系、名义利率与实际利率的关系、名义资产与账户资产的独立性的关系，并规定名义资产的法律地位。只有这样，才能提到新建投资机构应承担的义务和目标。所有这些内容都涉及到基本制度结构的改革方案和顶层设计，也涉及到“有管理的利率”相关政策的确定。

第十，储备基金与机构支出的关系。全国社会保障基金理事会成立后，收入期和支出期的界限从未明确界定，这与未能制定未来养老保险制度的长期精算预测有很大关系，而后者与统一会计制度长期缺乏刻板印象有很大关系。“十三五”期间，如果确定向名义账户制过渡，还将澄清其他几个问题，进而确定国家社会保障基金的支出期限，这将有利于储备基金收入分配的制度化。