张庆龙：尽快制定中资境外审计的执业准则

来源：大中时尚周刊作者：杜学君更新时间：2020-09-11 14:28:32阅读：

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随着近年来我国国有企业海外投资的不断扩大，对中央企业和其他国有企业的海外资产进行审计变得越来越重要。

然而，对海外中央企业和其他国有企业进行审计并不容易。2009年，审计署对香港中央机构和中资企业国有资产管理基本情况进行了审计调查。

国家审计署驻Xi安办谭红艳参加了国家审计署海外审计司组织的对香港中央企业机构的审计，她表示，海外审计接触的文件和资料大部分是英文的，面对的人员除了内部员工外，还有外籍员工，对英语水平和专业能力要求较高。

《21世纪经济报道》就我国中央企业境外资产审计的现状和困难，采访了北京会计学院教授、审计与风险管理学院院长张庆龙。

《21世纪》:过去审计署发布的中央企业审计报告中，境外资产的内容相对较少。过去，对海外中央企业和其他国有企业的审计一般是如何进行的？

张庆龙:早在1999年，国家审计署就在外交部设立了海外审计部门。到2009年，国家审计署正式成立海外审计部门，对海外审计工作进行集中管理。其职责包括以适当方式审计中央金融机构和国有企业的海外资产、负债和损益。在某些情况下，审计署还会委托会计师事务所对境外企业进行财务审计和经济责任审计，审计内容还包括境外资产的核实。

张庆龙：尽快制定中资境外审计的执业准则

事实上，国家审计署对中央企业海外资产的审计结果已经纳入国家审计署此前公布的审计报告。例如，华润和招商局的审计结果报告列出了海外资产管理中存在的问题。

从本质上讲，我国海外国有资产审计制度是国有资产审计制度的延伸和拓展。目前，审计署、财政部和国资委都在对中央企业境外资产进行审计，包括财务审计、经济责任审计和绩效审计，但审计内容和审计重点不同。其中，财务审计最为常见，每年有三个部委对海外企业进行财务审计。

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在三部委中，审计署以财务审计为主，审计署也是国有资产效率和效益的监督者，应该对SASAC进行经济责任审计；财政部是境外国有资产管理制度的制定者，负责检查和监督该制度的执行情况、境外企业国有资本的经营业绩和运作情况，并对境外企业的重大经营决策进行审查。因此，财政部的重点是审查合规性和合理性；国资委代表国务院履行出资人职责，主要负责向国有独资企业和国有独资公司派出监事，对国有独资企业、国有独资公司和国有控股公司进行财务监督。

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21世纪:2008年，国家审计署署长刘佳怡在国家审计工作年度会议上提出，要对驻港中央企业的资产进行审计和调查。“审计调查”和“审计”有什么区别吗？

张庆龙:这里所说的“审计调查”全称是“专项财务审计调查”，是指审计机关根据《国家审计准则》，对有关地方、部门和单位涉及国家财政收支的具体事项，如预算管理或国有资产的管理和使用等，进行的专项审计调查。

审计主要针对具体单位和项目，依据国家金融法律法规，注重发现、纠正和处理问题。专项审计调查主要针对宏观管理和经济活动中的突出问题，在一定范围内展开调查，注重分析研究，提出审计建议。举例来说，刚才提及的香港中央企业资产的审计调查，可以理解为“触及家庭底层”的行为，而不是单个企业或项目的行为。

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此外，工作方法和审计风险也不同。审计调查的目的不是调查问题，其工作方法非常灵活。它可以通过问卷调查、召开座谈会、访谈企业员工、查阅政策文件等方式发现问题、找出原因、征求建议，因此其审计风险相对较小。第三，被审计单位的反应不同。

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21世纪:中国中央企业海外资产链比较复杂，比如一些公司股权控制关系不明确，委托代理关系链比较长。海外审计如何应对这种情况？

张庆龙:长期的委托代理关系增加了审计的难度，甚至造成了未经授权审计的尴尬局面。因此，应注意利用股权关系和会计师事务所进行审计。如果审计委员会可以进行直接审计，应注意利用内部审计进行扩展审计。重视股权转让过程中的国有资产控制。此外，审计署应重视以股权关系为纽带的内部控制建设，加强对关系链的控制，防止国有资产流失。

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21世纪:海外或外国审计可能涉及不同的法律体系。在审计工作中如何处理这个问题？

张庆龙:海外审计工作应该坚持的一些基本原则。此外，具体而言，在海外审计工作中，要充分掌握海外企业所在国家或地区的相关法律制度，结合所在国家或地区的具体法律法规和公司章程作为主要评价依据，并适当考虑国际惯例。

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其次，在评价被审计单位的管理绩效时，应注意根据被审计单位的实际情况确定综合审计依据，避免习惯性地直接适用国内法律、法规和会计准则。例如，关于固定资产的折旧期限，中国规定的期限一般比外国规定的要长。

此外，要合理利用被审计单位现有的工作成果。当然，利用被审计单位现有的工作成果必须在合理控制审计风险的前提下进行。

21世纪:如果在海外审计中发现问题，我该怎么办？

张庆龙:针对境外审计中发现的问题，可以参照国务院国有资产监督管理委员会2011年颁布的《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》进行处罚。

我个人认为，如果在海外审计中发现问题，在处理对海外机构的处罚时，应该坚持科学、合理、客观、公正的原则。

我们应该谨慎对待海外机构的经营行为，如何识别违规行为，如何处理处罚，不应该套用国内的政策法规。但是，应当明确的是，并不是所有的损失都要追究责任，只有那些违反国家有关规定和企业规章制度，不履行职责或不正确履行职责，从而造成资产损失的人才要追究责任。我们不仅要看动机和目的，还要看客观现实和发展需要。

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在处理惩罚时，我们应该少注意经济，帮助和促进它。主要是帮助总结经验，接受教训，规范操作。针对审计中发现的问题，也要找出深层次的原因，找出企业对外投资和境外国有资产管理体制和机制中的薄弱环节，提出审计建议，对症下药，防止类似问题再次发生。

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21世纪:近年来，美国也加大了对海外反腐和海外资产征税的监管力度。这能从中国的海外审计中学到什么？

张庆龙:我认为审计在监督美国反腐败和海外资产税收方面发挥着重要作用。与我国类似，美国的外部审计是由两种力量完成的:美国政府审计部门和美国独立企业审计单位。前者属于美国审计局；后者大多是著名的会计师事务所。

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美国官方审计部门派出的审计人员在执行审计标准时必须遵守相应的标准，特别强调以下三个方面:1 .检查工作必须由一名或多名接受过充分技术培训并精通业务的审计师完成。2、所有与任务相关的问题，审计师都必须保持独立的精神状态。3、检查工作的实施和报告的编制，应工作认真、细致。虽然中国一直强调这些问题，但并没有完全引起审计人员的重视。

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审计前的充分准备和审计对象的科学合理确定一直是美国审计人员审计工作的重点。虽然我国也规定风险评估应在项目开始前进行，但在实践中，审计人员往往忽略并跳过这一步。

此外，在确定审计计划之前，美国审计局通常需要确定所谓的“项目领域”清单，并对项目进行可行性研究。此外，审计目标的确立也非常重要。我个人认为，这些都为中国的海外审计提供了借鉴。

21世纪:目前，中国开展海外资产审计的最大困难是什么？

张庆龙:海外审计的工作环境非常复杂多样，面临的问题可以分为审计机构自身和外部环境。

从审计机构自身来看，最大的困难是审计人员的知识结构和技术方法急需更新。由于海外审计的工作条件可能比较艰苦，物质回报也不丰厚，这些优秀人才可能不愿意长期从事海外审计工作。

此外，海外现场审计成本高，审计团队人员数量、现场审计时间和与中国的沟通有限，这就要求审计人员熟悉被审计单位的业务，能够解决大部分现场问题。然而，现实情况是合格的海外审计师供不应求。考虑到培训海外审计师所需的时间，短期内很难解决这一人才缺口。

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从外部环境来看，核心问题是法制建设。虽然海外审计所依据的法律法规已经完善，监管部门的职责分工也逐渐清晰，但个别海外单位和管理人员的法律意识有待加强，违法、违规、违纪现象时有发生。同时，由于海外审计业务与国内审计业务相比时间短、性质特殊，在实践过程中积累的经验不多，可能导致审计师对其认识不足。有必要尽快制定海外审计业务的实务标准和准则，使海外审计遵循规则，确保质量。

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