黄群慧：构建国有经济管理新体制

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●与现有的SASAC相比，国家经委的管理职能需要大量削减和篡改。现有的SASAC“投资者”职能已被剥离，它只承担国有经济的纯粹行政监督职能。“出资人”职能完全回归国有资本运营公司和国有资本投资公司。

●建立“全覆盖”的统一监管体系，确立国家经委的政策权威地位，国家经委发布统一的国有经济监管政策，将有助于消除现行监管体系中的“盲区”，有助于打破“条块分割”的局面，促进国有资本在全国范围内的统一优化配置。

●构建“三级三类全覆盖”的国有经济管理体制，不仅涉及国有经济、国有资产和国有企业的职能定位，还涉及更深层次的社会经济运行体制和机制，如干部管理体制、劳动人事制度，以及政府与企业、中央政府与地方政府关系的调整。

中国社会科学院工业经济研究所所长黄群辉最近在接受《经济信息日报》独家采访时表示，以“管理资本”为核心的新管理体制应该是一个三级三类全覆盖的国有经济管理体制。按照他的团队设计，它应该由三个层次组成:“国有经济管理委员会——国有资本经营公司或国有资本投资公司——特定国有企业”，并管理三种类型的国有企业系统:“公共政策、特定功能和一般商业”。

从SASAC到国家经济委员会

黄群辉说，党的十八届三中全会提出:“完善国有资产管理体制，加强以资本经营为主体的国有资产监管，改革国有资本授权管理制度，设立一批国有资本经营公司，支持符合条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”这意味着要逐步建立以“管资本”为基础的管理体制，使国有企业能够独立于一系列政府监管活动之外，成为更适合市场经济的经济主体。

“我们认为，以‘管理资本’为基础的新管理体制应该是一个三层三种类型全覆盖的国有经济管理体制。”黄群辉说，第一级是政府的国有经济管理部门(这里不考虑最高一级人民代表大会，今后国有资本经营预算要定期向人民代表大会报告)，可以称为“国有经济管理委员会”(简称“国家经委”)。

与现有的“国有资产监督管理委员会”(以下简称“SASAC”)不同，国家经济委员会将负责制定和监督全国国有经济(包括国有企业、国有资产和不同部门的国有资本)监管政策的实施，规划国有经济的整体改革和发展，解决整个国有经济部门和不同类型国有企业的职能定位问题，规划设立国有资本经营公司和国有资本投资公司，并管理其章程

与现有的国有资产监督管理委员会(SASAC)相比，国家经济委员会的管理职能需要大量减少和篡改。现有的SASAC“投资者”职能已被剥离，只承担国有经济的纯粹行政监督职能。“出资人”的职能已经完全回归到国有资本运营公司和国有资本投资公司。根据我国现行行政组织结构和职能分工的特点，在国有资本经营主体——国有资本投资运营公司的行政监督管理中，国家经委应配合同级组织部门履行国有资本投资运营公司主要领导的考核、选拔和任命等管理职能。

但是，在新体制下，组织部应该缩小管理范围，扩大市场化招聘比例，只管理极少数的关键领导(如董事长、党委书记等)。)；国家经委还应配合财政部对国有资本投资经营公司国有资本经营预算的编制、执行和收入分配进行监督管理，并向同级政府和人民代表大会报告，接受监督和审批；在规划国有经济改革和发展的过程中，国家经委还应注意与国家发展和改革委员会的整体经济发展和改革政策制定相协调。在新体制下，有可能“完全覆盖”各种国有资产和国有企业。由于国家经委的作用侧重于监管职能而非运营职能，它可以将工业、金融、文化、铁路等各个领域的所有国有经济纳入SASAC的监管范围，但只能根据行业特点在其下设立不同的国有资本运营公司和国有资本投资公司。

建立“全覆盖”的统一监管体系，确立国家经委的政策权威地位，国家经委发布统一的国有经济监管政策，将有助于消除现行监管体系中的“盲区”，打破“条块分割”的局面，促进国有资本在全国范围内的统一优化配置。现有的“条块分割”的国有资产管理体制容易导致部门利益和行业壁垒，导致国有资产政策缺乏完整性和系统性，不利于国有资产的保值增值。国家经委要注重不同国有部门的准确职能定位，全面授权国有资本投资公司或国有资本运营公司，避免对相对较低层次的国有资本投资运营公司及其管辖的国有企业和国有资产的日常经营活动进行随意参与和干预。当然，由于“全覆盖”改革的力度很大，建议在各地试点的基础上，进一步扩大地方试点的范围，然后上升到中央层面。

构建“三级三类”管理体系

在中层，建立和发展了一批国有资本经营公司和国有资本投资公司。黄群辉表示，设立国有资本投资运营公司应由财政部门出资或重组。他们独立于政府部门，经营国有资本。他们实行所有权和经营权的分离，受托按照市场化的方式经营国有资本。原来SASAC的投资者职能已经落到了国有资本投资运营公司身上。

所谓“资本管理”，主要体现在国有资本投资运营公司为特定的第三层次国有企业履行投资者职能。国有资本投资运营公司是新时期完善国有资产管理体制，构建以资本经营为核心的新型国有资产监管体系的主要抓手。它是实现政企分开、政资分离和分类监管的枢纽、接口和平台。它也是市场主体，负责履行国有资本投资和运营的责任，为国家战略目标服务。

对于国有资本经营公司，原则上只参与以下三级企业，不持股，不寻求合并会计报表。他们主要通过资本市场买卖股权产权，一方面改善国有资本的分配结构和质量，另一方面实现国有资本的保值增值。由于这类公司不追求控股，其参与企业的主要目标是使国有资本在流动中的价值最大化，因此参与企业都是一般的商业企业，一般不具备公共政策的使命和导向或特定功能。

事实上，这种企业类似于基金的运作模式，即所谓的“汇金模式”或“淡马锡模式”。黄群辉表示，从现有的中央企业来看，除了属于国有资本运营公司本身的中国国鑫控股有限公司以外，那些投资方向多元化、主营业务突出的集团公司，如国家投资开发公司，也可以逐步发展成为国有资本运营公司。其余部分将新组建一些这样的公司，一般商业企业的国有股将分配给这些新组建的国有资本运营公司，国有资本运营公司将行使国有资本投资者的权力；对于国有资本投资公司而言，必须投资于行业，并持有以下三级企业。

国有投资公司控制的三级企业一般都有公共政策的使命和导向(如城市公共服务企业、粮棉储备企业等)。)和具体职能(如保障国家安全的企业和前瞻性战略产业等。)。原则上，应在现有的大型或超大型国有企业集团的基础上进行重组或组建，不应尽可能多地新设。国有资本投资公司的成立过程就是集团公司股权多元化的过程。长期以来，我国集团公司层面的股权多元化进程停滞不前，国有资本投资公司或运营公司的成立将极大地加快我国集团公司层面的股权改革进程。

“据初步推测，作为世界上最大的经济体之一，面对庞大的国有经济，在中央政府一级，至少需要10家这样的中级平台公司。正是这两种类型的平台公司并存，实际上调和了上述两种国有资产管理体制改革的观点。这些平台公司作为政府和市场之间的纽带，将在确保国家政策和方针贯彻执行的前提下，尽可能利用和调动各种市场手段，为国有企业提供企业使命和功能定位。一个相称和适当的操作系统和机制。”黄群辉说道。

第三层次是指具体的国有企业。从分类来看，上述三类国有企业的职能定位基于使命，由于类型不同，相应的管理方法也会大相径庭。由于新制度，只有少数履行公共政策职能的国有企业将继续在政府部门直接管理的制度下运作。大量国有企业将在日益市场化的以“管理资本”为核心的管理体系中运作。

总之，黄群辉说，我们设想的国有经济管理体制由三个层次组成:“国有经济管理委员会——国有资本经营公司或国有资本投资公司——特定的国有企业”，管理三种类型的国有企业:“公共政策、特定功能和一般商业”。

让国有企业运行回归企业本质

黄群辉认为，构建“三层三类全覆盖”的国有经济管理体制是一项综合性的体制改革，不仅涉及国有经济、国有资产和国有企业的职能定位，还涉及更深层次的社会经济运行体制和机制问题，如干部管理体制、劳动人事制度、政企关系调整等。这意味着这是一项重大而艰巨的改革任务。因此，至少应注意以下三个方面。

一是深化政府管理体制改革，积极稳妥推进SASAC向国家经委的转型。SASAC转变为国家经济委员会不仅是名称的改变，也是按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，治理理念和职能的转变。这就需要“肯定列表”的思想，它减少了行政管理，分散了国有企业，只执行列表授权的核心管理功能。国资委要全面授权国有资本投资运营公司，使其成为国有资本管理的重要主体，充分发挥资本“走出去”的经营管理职能，国家经委和政府相关部门的职权将集中在重大政策制定和重点监督管理职能上，涉及公司章程审批、国有股东代表管理等七大核心管理职责。 国有资本经营的预决算、经营业绩和绩效评价、国有资本经营收入的上缴、审计和信息披露管理。

第二，把握“资本经营”的核心内涵，让国有企业回归企业本质。黄群辉说，从理想状态来看，管理资本有两个基本要求。一是资产的盈利能力，收入水平应该大大提高。管理资本的核心是强化资本预算约束，这是重中之重。第二，资产的流动性，一旦资产的收入水平不高或不稳定，这时，就有必要调整必要的资源配置，以保证资产的必要流动性，即避免国有资本固守既定的国有企业组织形式或实物资产形式，而难以改变其低效运行状态。当然，改革进程应该是渐进的。在改革的早期试点阶段，只有少数国有资本投资运营公司相对成熟，其管理的企业数量相对有限。大量的国有企业仍然基本上按照现行的管理体制由SASAC监管。随着改革试点的稳步推进，越来越多的国有独资企业将由国有资本投资运营公司管理，SASAC的职能将逐步转变为国家经委的职能。

第三，正确处理中央和地方的关系，允许地方政府积极探索新的体制。关于中央和地方政府在国有经济管理中的关系，已经有过很多讨论。一些学者提出了中央和地方“分级所有制”的建议，这有利于推进股份制改革，形成多股东制衡的规范的公司治理机制。目前，“分级所有制”制度尚未实施。实际上，中央和地方各级代表行使所有权。我国国有经济管理体制“三级三类全覆盖”更侧重于中央层面。如果我们认为地方层级代表行使国有经济的所有权，那么更全面、更准确的表述应该是“分级、分层次、分类全覆盖”的国有经济管理体制。