刘尚希：财政改革与国家治理

来源：大中时尚周刊作者：杜学君更新时间：2020-09-05 15:26:02阅读：

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中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把财政作为国家治理的基础。这种对金融的理解已经超越了原有的经济框架，达到了一个新的理解层次，具有深远的意义。传统上，对金融的理解一般是从经济角度出发，金融只被视为一个经济问题。按照这一逻辑，财政政策和金融手段只被视为经济政策和经济杠杆，这是不全面的。金融在经济领域的影响和作用只是其中的一个方面，而其在社会和政治领域的作用关系到国家的长期稳定，应该引起更多的关注。根据古今中外的历史，金融一直是治理国家、维护国家安全的重大问题。金融作为国家治理的基础，可以用“改良木桶原理”来解释。一般来说，“桶原理”是指桶的功能取决于竖板，即桶能装多少水取决于最短的竖板。然而，财政在国家治理中的地位不是许多垂直板中的一个，而是桶的“底板”，它决定的不是桶的容量和功能，而是桶是否能装得下水。国家治理是一个严格的系统，它是由许多要素有机耦合而成的，就像一个由许多木板组成的木桶。如果出现财政问题，整个国家治理就会失败，就像木桶底部的一个洞，整个木桶里的水就会漏出来；在更严重的情况下，桶的底板掉落，桶的蓄水功能完全丧失。因此，从国家治理的角度来看，财政作为国家治理的“底板”，发挥着基础性的作用。只有认识到这一点，我们才能真正理解金融改革的意义。金融是一种耦合效率和公平的机制效率和公平这两个概念在改革过程中经常被提及。过去，我们认为它们是两个对立的事物，实际上是受西方学科分类的影响。西方文化中有一种反对的逻辑。文艺复兴后，科学技术迅速发展。在工业革命过程中，西方的口号“人征服自然”是人与自然对立的体现。西方历史是一部扩张和侵略的历史，从西方引进的学术思想也是一部斗争哲学。把效率和公平对立起来实际上是走向极端。这种效率和公平非此即彼的理解会带来许多问题，甚至导致政策的动摇。另一方面，以凯恩斯为代表的西方学者认为金融是经济学的一部分，金融是宏观调控的手段，财政政策是工具，管理者可以随意取用。这种过度的经济化和工具化阻碍了作为国家治理基础的金融的稳定。西方国家金融工具化的另一个表现是，金融已经成为政客们赢得选票的工具。所有政党在竞选时都应该强调为普通民众减税和增加福利。就职后，他们应该“取悦”并关注眼前的利益。年复一年，政府的债务会越积越多。一旦金融被政治家过度工具化和操纵，金融的基础就不会稳定。金融是不健康的，国家治理也绝对是不健康的。这一原则在世界所有国家都是一样的，欧洲债务危机就是证明。因此，金融改革的思维应该回归中国文化的传统思维，即系统的、整体的、和谐的思维。在新的历史条件下，以往“效率优先”或“公平优先”的说法已经过时，难以将效率与公平分开。如果社会不公平，贫富差距过大，普通人没有购买力，少数富人的购买力普遍有限，结果将是内需不足，这将导致经济衰退和经济危机，效率自然下降。可以看出，效率和公平实际上是同一事物的两个方面。财政政策的制定需要整体思维、系统思维、不过度工具化、效率与公平的有机结合，这是财政应该发挥的作用。金融就像一根杆子，一端是效率，另一端是公平。如果双方都不平衡，一端沉重，社会就无法前进。金融必须平衡“两个钱袋”[h/]基于国家治理的金融必须平衡两个钱袋:一个是国家的“钱袋”，另一个是普通人的“钱袋”。人们的钱袋膨胀是好事，但如果国家的钱袋同时收缩，许多公共服务就无法提供，人们的生活就会受到影响。社会是一个共同体，有许多公共风险和危机需要共同面对，这些风险和危机不能靠个人力量来解决，而只能靠国家和集体的力量来解决。这不仅包括社会保障，还包括公共安全和国防。进一步的问题是:应该在国家钱包里放多少钱？人们普遍认为好处越多越好。我反对“社会福利最大化”的想法。因为天上没有馅饼，如果政府给予更多，它就会收集更多。如果你要价过高，就没有发展的后劲。真正的目标应该是将公共风险降至最低。让公共风险尽可能小是衡量一个国家钱包里应该有多少钱的标准。如果国家在防范公共风险方面遇到财政困难，它应该努力增加财政收入。现在，一些人把这两个钱袋放在一起，导致了一些极端的观点，如月球探测计划不应该进行，钱应该用来帮助穷人，或分配给每个人，以改善人民的生活。这是因为缺乏整体和长远的眼光，以及没有将社会视为一个命运共同体。这种思想走向极端，意味着过度的个人主义和自私，结果将是整个社会的每个人都处于危险之中。财政改革需要稳定税收负担财政改革的原则之一是稳定税收负担。稳定税负的实质是政府与市场的关系，即政府引导市场形成预期，并承诺税收的增长应与经济增长相适应，不能过快或过慢。太快不利于经济增长，太慢将影响公共服务，这就是稳定税收负担的含义。有人认为稳定税收负担意味着没有结构性减税。事实上，两者并不矛盾。在当前条件下，结构性减税是稳定税负的有力措施。原因显而易见。如果税收负担过重，企业效益会下降，税收也会下降。税制改革是一个有机的整体，不能简单地用减税或加税来定义。税收是结构性的，一些税种，如消费税、环境税和财产税，可能会增加。然而，这种增税不仅是为了增加国家财政收入，也是为了监管。当生态环境出现危机迹象，贫富差距拉大时，有必要适当调整环境税和消费税。每个人都欢迎减税。谈到增税，似乎每个人都反对。例如，现在有人提议降低关税、增值税、消费税等。奢侈品，美其名曰普通人买得起。这实际上误解了奢侈品的定义。如果某种商品是普通人买得起的，那它就是普通消费品而不是奢侈品。奢侈品增税的目标是只有富人才能购买的昂贵商品，目的是调整贫富差距，增强社会公平。此外，对一些污染严重的企业增税的目的是为了保护整体生态环境。因此，重要的不是加税或减税，而是这样做的目的。总的来说，要调整微观税负，稳定宏观税负。金融改革需要稳定中央和地方政府的金融结构。金融改革还需要稳定中央和地方政府的基本金融结构。如今，很多人认为地方财政很困难，所以有必要扩大地方财力和财力，这忽视了实际情况。目前，我国中央财政资源仅占总量的48%，而地方财政资源已达到52%。一个国家的中央财政资源比例不应该低于50%，特别是像中国这样的发展中大国，其发展极不平衡。从全球来看，无论是单一体系还是联邦体系，中央政府的财政收入都占50%以上。这是保证一个国家长期稳定的基本条件。如果把土地出让金考虑在内，地方财政资源所占比例更高。因此，在目前情况下，改革不应侧重于中央和地方财权和财力的调整，而应侧重于行政权力和支出的责任。改善中央、地方和中央与地方的权力结构，适当提高支出责任，即减少地方支出责任，缓解地方财政压力，从而减少各种转移支付。有些适合中央政府承担的事情，直接由中央政府来做，比把它们委托给不同层次的地方做，效率更高，更容易协调。另一个关键点是提高地方税。提高地方税的目的不是改变中央与地方之间的财权比例，而是使地方形成稳定的税源，通过地方税的分配更好地引导地方政府的行为，从而实现中央与地方之间财权的基本稳定。金融改革应该发挥中央和地方的积极性。金融改革的另一个原则是“发挥中央和地方的积极性”。国家治理是双向互动的，中央和地方政府必须形成合力。如果地方政府缺乏积极性，改革只能从上到下单向推进，这将是非常困难的。这正是国家治理的含义。所谓治理必须有两个主体，中央命令和地方执行的模式是管制而不是治理。国家治理应该有两个层次的结构，一个在国家一级，另一个在地方一级。改革也要把握两级分权和两级治理的主线。目前，这种结构已经越来越清晰。除了立法制度和税收征管之外，司法制度和监督制度已经开始走向两级结构。金融体制改革也应遵循这一思路:国家层面的治理主要解决中央与地方的关系；地方治理主要解决省、市、县和乡之间的关系。中国的省和地区划分在历史上是缓慢形成的。不同省份的人口规模、地理环境和经济条件的差异决定了改革不能同时进行。国家财政体制是统一的，中央和地方财政关系的处理遵循统一的规则。目前，分税制正在实施。在地方一级，可以有地方特色，例如，是否参与分享税收制度以及如何这样做，这需要适应当地条件。国家一级的治理和地方一级的治理在性质上是完全不同的，因此不应混淆，更不用说跨省了。在各地实行分税制是不合理的，也是不可能的。地方一级的金融改革需要由各省根据自己的情况来推动。当务之急是区分哪些改革属于国家一级，哪些改革属于地方一级，这应该由地方当局来做，以避免地方当局对改革的“等待”和“等待和观望”。

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