尹中卿：人大必须参与到预决算的全过程

来源：大中时尚周刊作者：杜学君更新时间：2021-01-19 22:25:33阅读：

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关于在新预算法背景下如何理解上述决定，《21世纪经济报道》采访了NPC财政经济委员会副主任尹仲卿。

如何完善全面预算管理体系

21世纪:决定提出完善政府预算体系，明确一般公共预算、政府基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的收支范围，建立定位明确、分工明确的政府预算体系，使政府所有的收支都纳入预算管理。在这方面，你认为应该做些什么来改善这个全面的预算管理系统？

尹中卿：人大必须参与到预决算的全过程

尹仲卿:第一，完善公共预算。目前，主要问题是公共预算不完整，部分部门资金没有完全纳入预算，预算支出范围大于公共预算支出范围，农业、教育、科技等重点支出与财政收支或国内生产总值的增长挂钩，影响了预算的完整性。地方公共预算不完整，转移支付、退税和补贴收入未全部纳入预算。要依法明确预算收入的法律性质，将所有政府收入纳入预算，通过公共预算提供公共服务，保障和改善民生。

尹中卿：人大必须参与到预决算的全过程

二是规范政府资金预算。多年来，政府基金预算只有总额，没有具体细节，许多监管费、准入费、集资费、补偿性费用和惩罚性费用都是自收自支的法规。政府性基金、行政事业性收费和专项收费需要清理、整合和规范。同时，还应探索将政府部门和单位组织的服务和经营收入纳入预算，或纳入财政专户管理。目前，地方政府资金结构不合理。2013年，本级地方政府资金收入为4.8万亿元，其中国有土地使用权出让收入为4.1万亿元。在许多地方，土地租赁的收支管理是广泛的。人大应督促土地出让收入全额纳入地方政府资金预算，规范土地出让收入分期支付，查处违规或变相减少土地出让收入的行为，督促土地出让收入全额征收。调整和细化土地出让收支相关科目，明确具体用途，使用专项资金，加强支出使用监管。加大统筹力度，建立将政府性基金预算中应使用的资金纳入公共预算的机制，

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第三，扩大国有资本经营预算。现在的问题是国有资本经营预算不完善，收入范围只涵盖企业国有资本，不包括金融企业国有资本，不包括其他资产、矿产资源和特许经营收入。企业税后利润比重也相对较小，国有资本收益主要在国有企业内部流通，很少用于公共财政和社会保障。十一届三中全会提出“完善国有资本经营预算，提高国有资本收益上缴财政的比例，2010年提高30%，用于保障和改善民生。”同时，建议加强NPC的“国有资产监管职能”。2014年，预算将中央企业国有资本收益占比提高5个百分点，其中烟草企业提高25%，资源型企业提高20%，一般竞争性企业提高15%，军工企业提高10%。中央国有资本经营收入超过1400亿元，而地方国有资本经营收入只有500多亿元，甚至低于前两年。要依法加强统筹，建立国有资本经营预算资金向一般公共预算和社会保险基金预算转移的机制。

尹中卿：人大必须参与到预决算的全过程

第四，探索社会保险基金预算。社会保险基金的预算收入主要来自“五险”缴费和财政补贴。虽然社会保险缴款不是财政资金，但也是公共资金。2013年，全国社会保险基金收入为3.45万亿元，支出为2.86万亿元。今年收支平衡5800多亿元。目前存在的主要问题是，不同地区、行业和单位的社会保险基金预算标准不一致，统筹层次不同，难以相互延续。社会保险基金由各地、各部门单独筹集，基金的管理、使用、支出和监管标准不一致，影响了基金的保值增值和基金的安全。十一届三中全会提出“转移部分国有资本充实社会保障基金”和“加强社会保险基金的投资管理和监督”。这就要求社会保险基金要依法纳入预算管理，社会保险基金预算的可持续运行要在精算平衡的基础上实现。

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严格的预算调整行为

21世纪:加强和改进预算执行和决算监督的意见。你认为如何利用新预算法来加强预算执行和改善决算监督？

尹仲卿:一是规范预算收支管理。当前，要解决审批时间与执行时间错位、“先执行后审批”、随意变动、预算调整频繁等问题，把预算“软约束”转变为“硬约束”。要依法加强收入的征收和管理，做到应收尽收。严禁通过虚假收款、空转账等方式非法增加收入。NPC有必要建立重大投资和项目的审议和决策制度，以避免行政冲动、盲目决策和盲目投资。通过检查、调研、专题询问等形式，了解重大项目建设和资金使用情况，跟踪资金使用进度，促进重大项目顺利进行。要督促政府建立结转结余资金定期清算机制，加快结转项目实施，盘活金融存量资金，规范暂付款和暂存款管理，充分发挥资金效益。

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第二，严格预算调整行为。预算经全国人民代表大会审议通过后，成为具有法律效力的财政收支计划，任何组织和个人未经法定程序不得变更。因特殊情况需要调整或者补充预算的，政府应当编制预算调整方案，报同级人大常委会审查批准。针对预算执行中存在的资金调整过于随意、挪用严重等问题，各级人大要加强和改进预算调整的审批监督，及时了解和掌握预算变化，严格控制不同预算主体之间的资金调整，加强预算调整方案的审查，督促政府及其财政部门依法调整预算，提高预算调整的严肃性。

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第三，加强对决算的审查和监督。人大作为决算监督的主体，必须参与决算的全过程，代表人民监督预算的执行。要依法完善NPC预决算审查监督程序，完善重大预算事件专项调查或听证制度，充分发挥NPC专门委员会和常委会工作委员会的作用，通过召开专家座谈会、听证会等方式，对其联系部门的预算草案进行审查。初步审查结果汇总到财经委员会，财经委员会提出预算审查意见，供NPC审批预算草案时参考。

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第四，加强预决算审计监督。审计监督是保证预决算健康运行的有效监督形式，使用财政资金的所有部门和单位都应接受审计。各级人大要支持审计机关依法履行职责，善于通过审计监督和利用审计结果加强人大的经济监督。组织审计机关对部门预算、重点项目、重点资金和重点领域的执行情况进行审计，推动被审计单位和部门落实审计决策。委托审计机关对政府预决算报告进行审计，提供审计意见，作为人大审批的重要依据，提高NPC预决算的监督质量。

尹中卿：人大必须参与到预决算的全过程

预算和决算对整个过程公开

《决定》提出要积极推进预决算公开，并提出了一些具体建议。对此你还有什么其他建议吗？

尹仲卿:预决算信息包括管理制度、分配政策、编制程序，以及收支安排、预算执行、预算调整、决算等。除了《决定》中提到的应披露的具体信息外，我认为还应宣传两个方面:

首先，促进整个过程的开放性。监督和督促预算依法公开，从预算编制到执行、调整、决算和决算审计。不仅要推进预算、预算调整和决算的公开，还要推进部门预算、决算和报表的公开。

其次，做好出版后的监督和整改工作。预算和决算的公开不是一个技术问题，而是一个你是否敢于公开，是否愿意接受人民监督的问题。对于存在的问题和疑问，各级人民代表大会应当定期组织人大代表和公民提问，深入基层，消除疑虑。按照统筹协调、分级负责、分步实施的原则，推进依法有序公开，做好公布后的整改工作，完善长效机制，推进预决算公开的规范化、规范化和法治化。

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21世纪:预算制度改革的目标之一是提高财政支出的绩效。对此你有什么具体的建议？

尹仲卿:一是加快预算绩效管理改革。各级人大要全面推进预算绩效管理，将绩效管理的理念和方法贯穿于财政资金监管的全过程，强化支出责任和效率意识，逐步覆盖各级预算单位和全部财政资金，将绩效评价的重点从项目支出扩大到部门和政策、制度、管理的整体支出，加强绩效评价结果的应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策、科学安排预算的重要依据。

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