住建部副部长：北京回龙观这类新城是失败的

来源：大中时尚周刊作者：杜学君更新时间：2020-09-09 07:06:03阅读：

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目前，中国的城市化是一个非常热门的话题。城市化关系到每一个公民，涉及的因素多，内容广，似乎每个人都可以表达自己对城市化的看法。但从长远来看，我们如何对城市化这样复杂的问题进行研究呢？事实上，根据学术界长期积累的经验，对于大型、复杂和长期的问题，通常采用两种研究方法。首先，把复杂变成简单。找到最关键的问题，用底线思维寻找答案。第二，从多个维度进行分析，避免遗漏最重要的问题和对策。

习近平总书记在最近的讲话中表示，中国应该在“红线”和“底线”的基础上推进城镇化。红线很清楚——18亿亩耕地。然而，底线是什么需要深入分析。

在我看来，城市化健康发展的“底线”是由具有两种特征的决策决定的:

第一种“底线”，如果决策失误是在城市化过程中犯下的，这种失误所造成的结果是后代人难以纠正的。因为在城市化的过程中，人居环境和基础设施建设都是钢筋混凝土浇筑，一旦出现刚性错误，子孙后代很难纠正。

第二种“底线”，如果犯了这样的错误，将严重阻碍可持续发展，或者会带来社会、经济甚至政治动荡。也就是说，一系列的错误都是由一个错误造成的。只要不犯上述两类特征的“底线错误”，城市化的健康发展就基本能够得到保证，健康的城市化就可以在不触及“红线”和“底线”的情况下实现。

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如果用这两种特征来衡量城市化长期发展的底线，应注意以下事项。

城镇应该和谐发展

拉丁美洲、非洲和其他国家城市化的历史教训证实，如果没有小城镇作为“水坝”，人口洪流将大量涌入大城市；没有小城镇提供的当地城市化，农民进入城市很容易引发“贫民窟疾病”；没有小城镇对区域生产力合理布局的贡献，内地与沿海地区的发展差距将越来越大

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中央领导人非常担心中国的特大城市是否会过度扩张，因为特大城市的过度扩张是一个全球性的普遍问题。

城市越大，商品生产的效益就越高。他们创造的就业机会越多，公共服务的种类越多，越多的人倾向于在这样的城市生活和工作。因此，特大城市能够自动吸纳人口的另一面是规模扩张的恶性循环。在世界城市化的历史上，这样的问题已经发生过多次。

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第二次世界大战后，欧洲国家的注意力从战争转向经济发展。当时，城市规划领域的一位著名人物，即芬兰规划师埃利萨林对这个问题很敏感。他认为所有世界级的城市都必须走“组织中心化”的道路。

“有机疏散理论”是当时城市规划领域的一部杰作。第二次世界大战结束时，当时的英国首相丘吉尔提出，当时英国只有3600万人口，但集中了500万精英与德国法西斯作战；战争一结束，这500万人就会结婚、生子并找到工作。去哪里？如果这些人都来伦敦，伦敦会爆炸。受沙里宁思想的启发，邱吉尔邀请一群规划师发起了“新城市计划”，该计划规划了英国伦敦以外的30多个卫星城市。具体实施方式是政府成立新城开发公司后，一次性借用农用地进行新城规划和基础设施投资，然后出售土地并回收资金实现滚动开发。此后，英国的“新城计划”发展成为“新城运动”，影响了整整一代人。继“大伦敦”新城规划之后，“大巴黎”新城规划紧随其后。所有这些计划都遵循沙里宁的“有机疏散理论”。

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在中国，这种大城市的疏散早就应该开始了。然而，我们后来不仅相互认识了，而且对新城的成长机制也产生了怀疑。事实上，英国在探索这一问题上经历了很多阵痛，并在具体实践中经历了第一代、第二代和第三代新城。

第一代新城:就像北京的回龙观一样，30万人口的新城几乎没有工作。大多数人早上涌向老城，晚上又回到新城，形成了巨大的钟摆状城市交通。实践证明，这种新城是失败的。

第二代新城镇:丘吉尔时代的规划者敏感地意识到，第二代新城镇应该得到发展，人口超过20万，50%的工作岗位在当地解决。这样，这座新城市可以将城际交通减少至少50%。

第三代新城:继第二代新城实践之后，第三代新城迅速启动，人口约30万，新城基本上可以自己创造就业机会，实现职业与居住的平衡。这不仅保证了新城的经济活力，也大大减轻了老城区的交通压力。

因此，英国规划师逐渐探索出科学规划和建设新城镇的正确道路。在探索新城建设的过程中，他们逐渐得出一个结论:新城发展成功的关键在于其居住环境要高于老城，公共服务质量要更好，人与自然要更和谐，从而形成一股反对老城的人口反磁力。只有形成这种反磁力，才能实现有机疏散。

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回顾我国，哪个新城足以承担旧城重要功能的转移？这些新市镇的兴建，正正因为他们没有汲取先进国家的经验，而在规划和兴建标准时，起点定得太低。相反，人口不断从新城镇涌入主城区。

从更广的角度来看，中国小城镇的基础设施投资和居住环境改善并没有得到各级政府的青睐。近20年来，这些地方人居环境的相对退化导致中国小城镇人口占城市总人口的比例下降了10%，这是一个危险的“数字鸿沟”。中国小城镇的生活环境与第一个城市化国家小城镇的生活环境之间的差距越来越大。

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这么大的差异是怎么造成的？第一个原因是政府的注意力和公共财政资源没有投向小城镇，几乎所有的农业补贴和扶持政策都绕过了小城镇，直接投向了天头；第二个原因:小城镇缺乏土地出让金，城市维护费，税收制度不能支持公共项目投资，人才匮乏。这些“四个不足”甚至“四个不满意”是中国小城镇与第一个城市化国家存在巨大差异的主要原因。

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在当前中长期城镇化规划的编制过程中，各方几乎都认识到小城镇是中国健康城镇化的命脉。没有小城镇的健康发展，健康的城市化就无法得到保障。拉丁美洲、非洲和其他国家城市化的历史教训证实，如果没有小城镇作为“水坝”，人口洪流将大量涌入大城市；没有小城镇提供的当地城市化，农民进入城市很容易引发“贫民窟疾病”；没有小城镇对区域生产力合理布局的贡献，内陆和沿海地区的发展差距将越来越大。如果这些大城市和小城镇之间的发展不健康、不协调，即使将来形成城市群，也将是经济低效的。我们不能再犯这样的错误了。

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正因为如此，未来城市化进程中相当一部分财政投资应该投向小城镇。综上所述，小城镇首先要实现以下四个方面:必须有一套从事城市规划的管理机构；有一套必要的基础设施，如供水、污水和垃圾处理；有本土化的绿色建筑建设和标准化管理体系；有一套基本的公共服务设施，如学校、医院、超市等没有假货。

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这“四套”是对小城镇居住环境的最基本要求。小城镇确实需要多元化发展，但是没有小城镇的健康发展，中国的城市化将处于危险之中。

城市和农村应该相辅相成

健康的城市化应该建立在城乡居民双向自由流动的基础上。从经济稳定的角度来看，这种城乡之间的人口流动也是应对全球金融危机的最佳方式。2008年的危机导致中国沿海城市数千万农民工失业。后来，因为他们可以回到自己的家乡去耕种，危机造成的副作用被大大削弱了

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一些经济学家总是简单地认为，只要农村人口转移到城市，城市化就会完成，生产效率就会自动提高，社会分工就会自动推进，科学技术水平就会自动发展。这实际上是一个问题。任何国家的农业现代化都必须以健康的城市化和生态安全为基础。

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这一层还将发挥另一个作用:随着城市化率超过50%，传统乡村将变得越来越有价值，地方文化、一村一品、农业景观和乡村风光将成为稀缺资源，这将导致乡村旅游的热潮，从而推动乡村超越工业化阶段，走向绿色可持续发展的现代农业。

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什么事情或错误的决定可能违反“城乡互补”的底线？

幻觉1:对城市化率的过度预期。

目前，各省城市化规划设定的城市化率目标可持续攀升至60%、70%和80%...走这条路有问题。

世界上的国家大致可以分为两类。一是人口主要是移民，土地辽阔，地势平坦，如美国和澳大利亚。这些国家的城市化率可以达到85%以上，甚至90%。另一类，如法国、意大利、德国和日本，积累了丰富的传统农耕文明。他们的最高城市化率只能达到65%左右。这些国家的大多数人口主要是土著人，地形大多崎岖不平，人口多，土地少。由于这些国家许多公民的祖先来自农村地区，“逆城市化”现象很容易发生。

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事实上，这种“回乡”已经在浙江发生了。在这个省，城市人口占60%，农村人口占40%。在生活在农村地区的40%的人口中，60%不是农民，而是只生活在农村地区，其中只有40%是真正的农民。可以看出，生活在农村地区的人不一定是农民。如今，大量城市老年居民领取养老金，在农村租房，在那里他们为老年人生活、呼吸新鲜空气、订购蔬菜和饲养家禽……随着农村生活条件的改善，这种现象将越来越普遍。

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误区二:对土地私有化政策的迷信。

现在，许多学者主张农民应该卖掉他们的承包地、宅基地和农舍，然后带着获得的资本去城市。事实上，这一先例已经在拉丁美洲和非洲出现。由于土地私有化，农民卖掉了他们的土地和房地产，然后把他们的家庭搬到了城市。

然而，根据联合国人居署的统计，如果这样做，由于大量土地的出售，土地价格将会很低，这将导致资本对土地的廉价掠夺，结果农民得到的很少甚至很少。有些人只是支付城市之旅的费用，但他们不能回去。在强大的资本面前，忽视农民的权益已成定局。

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健康的城市化应该建立在城乡居民双向自由流动的基础上。从经济稳定的角度来看，这种城乡之间的人口流动也是应对全球金融危机的最佳方式。2008年的危机导致中国沿海城市数千万农民工失业。后来，因为他们可以回到自己的家乡去耕种，危机造成的副作用减弱了很多。然而，如果农民被允许“裸着”进入城市，就不会有回报，整个国家的经济结构很可能会失去弹性。

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幻觉3:把城乡一体化变成城乡“同质化”。

目前，大量村庄被拆除，村庄的数量急剧减少。许多基层干部梦想着一步把农村变成城市，并希望因村庄合并而产生的额外土地指标能在城市里出售。然而，如今，许多所谓的“农村地区的城市社区”都在空那里。这也是资源的浪费。结果不是城乡互补发展，而是“城乡均等化”。城乡一体化”不仅可能导致宝贵的地方旅游资源的流失，而且不利于现代农业的建立。

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幻想4:把农业现代化简单地看成是扩大土地规模。

世界上有两种现代农业规模经济:第一，土地规模的农业现代化，追求每户种植数百英亩甚至数千英亩。这种模式在移民占主导地位的国家占主导地位。第二，在人口多、土地少的土著国家，农业现代化一般通过中等规模的社会服务来实现。在这种模式下，农民种植的土地可能只有几十英亩甚至更小，但交货前、交货中和交货后的服务可以分包，专业企业可以提供低成本服务。因此，虽然每个家庭拥有的土地很少，但仍然可以形成经济效益。这种服务型的现代农业在法国、意大利、日本等国家非常普遍。

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中国大多数省份更适合采用第二种模式。然而，河南和东部三省适合发展土地规模的农业现代化。在中国，这两种模式可以齐头并进。其中，自然村和小城镇无疑是建立规模化服务型现代农业模式的基础。

空镇的房间必须保持紧凑

有人计算过，如果中国走美国式的城市扩张和发展道路，将所有耕地用作停车场和运输道路是不够的，因此消耗的汽油将是三个地球的石油供应。这些错误一旦形成，后代就无法纠正

为了确保中国18亿亩耕地的红线不被打破，有一个法宝，那就是空市区的密度要紧凑，达到每平方公里1万人。世界各地的土地使用密度相对较高。如果我们所有的城市，包括新卫星城的建设，都符合空的人口密度要求，同时，考虑到新增建设用地应该是非耕地或少耕地，我们的耕地保护和紧凑发展的目标将会实现。

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为什么要在城市化中期提出空的城镇密度问题？美国和中国是城市化和机动化高度同步的大国。当人们在欧盟旅行时，他们经常看到，当他们走出城市时，他们是美丽的乡村风景，而在美国，他们是城市或城市，和连续的低密度城市。一般来说，美国的城市破产有两种类型:一种是像底特律这样的枯竭型产业；一是由于城市的扩张，基础设施和公共设施的建设成本翻了一番，随着时间的推移，这导致了城市的破产。

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美国和欧盟在文化上是同源的，但是为什么城市化模式不同呢？由于欧盟在城市化时期居首位，汽车进入家庭，城市基本上保持了紧凑的空空间格局。在美国，城市化和机动化是同时发生的，也就是说，“车轮上的城市化”出现了，高速公路上的蓬勃发展的投资和在郊区购买住房的优惠信贷计划加剧了城市的蔓延。对中国来说，如果城市化和机动化同时发生，那将是非常危险的。我们绝不能走美国式的所谓“车轮上的城市化”之路。

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如果你想保持紧凑的城镇/房间密度，你应该注意以下几个方面:

第一，在城市规划中，尽可能不出现各种单一功能的“小区”，而应该搬迁具有复合功能的新城市。这些新市镇的数目、位置和规划也应受到严格控制。

二是防止无序审批农村建设用地。在许多地方，农村建设用地的管理极其广泛，有人还提出农村建设用地应与国有土地享有同等的权利和价格。在这种情况下，原本计划用于支持农业生产的建设用地将被资本扭曲。

第三，广泛的工业和矿业用地。几年前，各级政府热衷于扩大各种开发区，导致工矿用地翻了一番，这已成为不分青红皂白占用耕地和大规模使用土地的主要推动者之一。

第四，小产权房问题。事实上，拥有小产权的房屋占用农业用地来建造房屋。换句话说，农民不种植食物，而是“种植房屋”来赚取收入。小产权房的诱惑很大，尤其是在一些高地价的城市。这种小产权房的建设根本不符合城市规划，建筑质量得不到保证。如果城市在小产权房建设的大潮中一步一步向前蔓延，很可能成为一场失控的摊饼运动，城市的低密度蔓延就会产生和加剧。

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