成思危：正确处理政府与市场的关系

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[关键词]政府；市场。依法行政；鼓励竞争；非公有制经济

党的十八大报告明确指出，深化经济体制改革的关键是处理好市场与政府的关系，尊重市场规律，充分发挥政府作用。党的十八届三中全会决定进一步明确指出，深化改革的重点是经济体制改革，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中发挥决定性作用，政府能够更好地发挥作用。下面从三个方面论述如何正确处理政府与市场的关系。

一是坚持社会主义市场经济的改革方向

1992年，十四大明确提出建立社会主义市场经济体制，十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。然而，近年来，有一些声音质疑改革开放。陶金同志在纪念改革开放30周年大会上的讲话中明确指出，改革开放符合党和人民的心灵，顺应时代潮流，方向和道路完全正确，成绩和成绩不容否认，没有停顿和倒退的出路。特别是十八届三中全会的决定进一步指出，要全面深化改革，使市场在资源配置中发挥决定性作用，政府发挥更大作用。

我认为，小平同志提出的社会主义市场经济的命题，说明了公平与效率的关系。也就是说，一方面，要发挥市场在资源配置中的基础性作用(我们现在进一步明确它是决定性作用)，提高经济发展的效率和效益。因此，我们应该大胆借鉴国外数百年来在发展市场经济过程中积累的良好经验、做法、组织方法和管理方法，并根据国情加以运用。在小平同志的推动下，中国有了股票市场、股份公司、风险投资和期货市场，这些都是外国市场经济发展过程中创造的新事物。另一方面，要坚持和完善社会主义制度，保障社会公平正义，特别是弱势群体的合法权益。社会主义市场经济集公平与效率于一身，应充分发挥市场促进经济效率和政府保障公平正义的作用。改革开放之初，就提出效率优先，兼顾公平。最近，一些学者提出了公平优先、兼顾效率的观点。我不同意这个观点。没有公平的效率是不稳定的效率，而没有效率的公平是低级的公平，因此我们必须注意二者的有机结合。

没有公平的效率是不稳定的效率。如今，社会上有许多思潮，有些人总是反对甚至滥用政府出台的政策。事实上，这是因为社会上存在一些不公平的现象，导致了一种极端的情绪。有些人质疑，有些人反对政府的所有做法，但这种极端情绪也表明了一个问题。如果我们不注重公平，效率是不稳定的，即使我们想提高效率，我们也会面临各种障碍和疑虑。近年来，人民生活水平显著提高，国家综合国力也显著增强。为什么有这么多抱怨？甚至一些意见？这是因为政府有时在实际问题上，特别是在政府行政、司法和其他问题上，对公平和正义不够重视。由于这个原因，它可能会引起人们的一些情绪。如果我们只讲效率，不重视公平，不重视日益扩大的贫富差距，从长远来看，会影响社会稳定，所以根本没有效率。

但是如果我们只谈论公平而不谈论效率，那只能是低水平的公平。在文化大革命期间，所谓的三大件是自行车、缝纫机和手表。现在这些是什么？改革开放之初，家里的三大商品是彩电、冰箱和洗衣机，现在很流行。因此，我们必须努力满足人民日益增长的物质和文化需求。中国共产党第十八次全国代表大会的报告指出，人民日益增长的物质和文化需求与落后的社会生产之间的矛盾没有改变，因此应该努力提高效率。我们不仅要注意收入的公平分配，还要注意财富的创造。将国内生产总值崇拜转化为劳动生产率崇拜，即公平与效率并重，是一个非常重要的方面。

第二，从历史和现实的角度审视政府与市场的关系

现在有一种误解，认为西方经济学只谈论市场，有人甚至说西方经济学家是市场原教旨主义者，这是不够全面的。西方最权威的经济学教科书是萨缪尔森的《经济学》，它指出任何社会都是指令经济和市场经济的结合体，既有指令经济又有市场经济，不存在100%纯粹的市场经济。事实上，在我们的历史和现实中也是如此。历史上，从亚当？从史密斯的《国富论》到马歇尔的《经济学原理》，直到20世纪20年代和30年代，人们一直强调市场是经济学的主流，市场是一只看不见的手。然而，斯图亚特也建议政府应该重视它。20世纪30年代的美国大萧条导致了市场万能论和凯恩斯主义的破产。凯恩斯强调政府的作用，而有些人倾向于强调政府的全能。从第二次世界大战到20世纪60年代和70年代，出现了自由资本主义的趋势。例如，弗里德曼的货币学派强调必须尊重市场的作用。有人甚至说控制最少的政府是最好的政府。在最近的金融危机之后，西方舆论开始更加关注政府的角色。1997年东亚金融危机后，世界银行发表了一份关于如何提高政府效率的报告。金融危机后，西方国家在提高政府管理效率方面又迈出了一步。

横向来说，我在1998年和一些学者出版了一本书，讨论政府和企业的关系。当时我们提出了三种模式:第一种模式是盎格鲁-撒克逊模式，如英国和美国，那里政府对市场和企业的控制较少，基本上没有产业政策和国有企业；第二种模式是莱茵模式。例如，在德国和法国，政府对市场和企业的控制稍微多一点，还有一些产业政策和一些国有企业；第三种模式是东亚模式，如日本、韩国、新加坡等。政府更多地管理市场和企业。我国政府的实力强于东亚国家，对市场和企业的管理力度更大。

从历史和现实的角度来看，在任何时候，政府的有形之手和市场的无形之手都应该发挥作用。这里有一定程度的保证。如果我们把握好这个度，我们就可以得到1+1大于2的结果。如果政府过度干预市场，市场就会失去效率，政府的公信力也会受到影响。因为市场力量不受政府命令的约束，如果政府宣布了某个目标但没有实现，政府的公信力肯定会受到影响。因此，要研究政府与市场的关系，其实最重要的是研究这种程度的把握。

第三，如何更好地发挥政府的作用

现在有学者提出要建设一个善治政府，即善治政府。我认为要充分发挥政府的作用，至少应该做到以下几点:

(一)政府应当依法行政

依法治国的口号已经提出很久了。必须有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从有法可依的角度来看，中国已经建立了具有中国特色的社会主义法律体系，但从守法、严格执法和违法的角度来看，仍然存在许多问题。依法治国就是依法治官，也就是依法治官。如果官员不能依法行政，依法治国又有什么意义？！要充分发挥政府的作用，我们首先要要求政府守法，而不是用政府官员的意志来代替法律。下面流传着一句俏皮话:“法律不如红头文件，红头文件不如领导的指示，领导的指示不如领导的口头指示”。这种现象在某些地方可能确实存在。如果我们想充分发挥政府的作用，我们首先必须要求所有官员遵守法律。

(2)政府官员应该通情达理

政府官员不可能不讲道理，这个原因有两个方面:

1 .改革审批制度。还有一个关于审批制度的俏皮话:“说你能做，你不能做；说你做不到，你就做不到。”后来，有些人加了一个横批，“如果你拒绝接受它，”而另一些人则加了一句话，“如果你能做到，你就必须做到。”。如果是这样的话，我们哪里能说得过去？当然，对于一些关系国计民生的重大问题，审批制度是必要的，但现在的问题是审批项目太多，审批过程不透明。柯强总理宣布，本届政府将大幅削减审批项目，但这并不容易。因为审批往往隐藏了部门的利益，所以部门自愿放弃是不容易的。改革审批制度，不仅要取消大量的审批项目，还要把一些审批项目改为审批制或备案制。所谓审批制度就是宣布条件，相关人员就会申请。申请后，主管部门将在一定期限内给予答复，并说明不予批准的理由。如果您对审批结果不满意，申请人也可以根据《行政诉讼法》提起诉讼。在备案系统中，主管部门公布条件，申请人可以按照程序进行备案，以后有问题可以调查处理。以审批制和备案制取代审批制是全国人大在立法过程中反复讨论的问题。任何可以交给市场的东西，任何可以交给社会组织的东西，比如行业协会，都不应该由政府来处理。只有这样才能真正减少审批项目。

2.最初的承诺不能因为领导层的变动而改变。我听说一个城市引进了台湾投资。原书记说，根据现有的城市规划，应该先开发城市的东部，台商应该在东部建一个大型购物中心。台商投资完成后，秘书换了。新书记认为原来的计划不好，应该先开发西部。随着如此大量的人聚集在西部，购物中心在东部的受欢迎程度大大降低，造成损失。这种情况可能不是孤立的。

(三)政府应该提高效率

政府提高效率有两个方面:一是要注重问题的综合治理；第二，要注意运用现代科学技术。我是中国智慧城市论坛的主席。我在不同的地方看到了一些智慧城市的建设。他们中的大多数向我展示了电子政务，有些地方做得很好。然而，电子政务的目的不仅仅是用计算机代替一些事务性工作，如文件处理，而且是为了支持政府决策。因此，电子政务不仅要有数据库，还要有模型库、方法库、知识库和友好的人机界面，这样才能真正支持政府决策。知识库的重要性在于它可以将所有过去处理问题的案例存储到知识中。政府一届接一届，过去处理问题的经验藏在员工心中，却没有传下来，过去的经验对未来处理问题有重要的参考价值。正如法官在裁决案件时应该既讲法律又讲实例一样，法律规定不能涵盖所有具体情况，在许多案件中需要引用案例。因此，政府在处理相关问题时，需要将过去的经验转化为知识，并加以储存，以供参考。电子政务不应流于形式，也不应摆架子。领导人不应该费心去使用它。曾经有这样一个单位，花了很多钱来实施电子政务，建立了一个系统。最后，当领导觉得不方便使用时，他让系统闲置在那里，造成了浪费。

(4)政府应加强政策研究

政策研究非常重要。没有完美的政策，也没有一成不变的政策。任何政策都是通过权衡利弊来制定的。政府推出了一项政策，每个人都说是好的，但它往往没有考虑到它的负面影响。如果一个好的政策在一段时间后跟不上时代的步伐，它今天可能会成为阻碍发展的政策。我们确实需要加强政策研究，而政策研究中最重要的是权衡，这在西方经济学中被称为成本与收益的平衡分析。

例如，在2008年底，中国启动了4万亿经济刺激计划。根据我的研究，如果当时不出台这项刺激计划，中国2009年的增长率将降至2.4%，这肯定会引发就业等严重的社会问题。由于这一经济刺激计划，2009年实现了9.2%的经济增长，这表明这一刺激计划是必要的。但从另一个角度来看，当时确定中央政府投资总额为11800亿元，2008年为1800亿元，2009年为5000亿元，2010年为5000亿元，以刺激地方政府和其他投资。然而，事实上，仅2009年一年，银行信贷就增加了9.6万亿元，加上政府投资5000亿元，超过了10万亿元，这当然会引发一系列问题:产能过剩、库存积压、投资效益下降、环境保护问题增加、通货膨胀危险增加、地方债务飙升、资产泡沫膨胀等等。从2010年到现在，政府一直在处理这些问题。如果我们当时在政策研究上多下点功夫，分析一下它的利弊，掌握一个“度”，不要走得太远，我们今天遇到的困难可能会少一些。

我们应该加强政策研究，加强政策出台后的利弊分析，注重扬长避短。当然，仅仅依靠政府进行政策研究是不够的，还要依靠专家学者。我曾经说过，专家学者的作用不是取代政府决策，而是从四个方面支持政府决策:探讨理论基础、借鉴国外经验、完善政策框架和分析实施困难。此外，学者提出的意见可能不会被政府采纳，因为政府可能有其他考虑问题的标准，这些标准可能不总是采用最优决策，但也可能采用次优决策。事实上，如果60%-70%的学者的意见被接受，那就太好了。首先，你的意见可能不完善，需要进一步改进；第二，你评论的时机可能是错误的，条件也不成熟；第三，领导人可能不理解。如果你认为它是正确的，你可以再提一次。作为一个学者，我也应该履行我说过的两句话:一切慷慨的陈述都能令人满意，并且不遗余力地寻求一个问心无愧的人。

政府应鼓励竞争，防止垄断

宏观调控是必要的，因为在任何国家，市场都追求效率和利润，不可能在涉及国家安全、人民生活安全和药物管制的问题上完全依靠市场力量。此外，市场有时会失灵，因此宏观调控在任何国家都是必要的。然而，宏观调控不应违背市场经济的三大基本规律:价值规律、供求规律和竞争规律。

这里我们主要讨论竞争法。只有通过竞争，我们才能提高劳动生产率，降低成本，最终使消费者受益。如果垄断受到保护，竞争受到限制，实际上不利于市场经济的发展。过去，有一种说法反对重复建设，这是错误的。如果新建的工厂劳动生产率更高，成本更低，就应该允许它建。新工厂建成后，将迫使原有企业提高劳动生产率，甚至迫使那些效率低下的企业退出市场，这最终将有利于消费者。因此，这句话后来改为“防止低级重复建设”。垄断本身对社会和工人都不公平，因为同样的劳动不能得到同样的待遇；这对消费者也不公平，因为消费者别无选择，只能接受垄断企业制定的“霸王条款”。因此，政府应该鼓励竞争，防止垄断，而不是人为地限制竞争，保护垄断。

从企业的角度来看，已经占领市场的企业肯定不愿意让新的竞争者进入。因为这些企业是既得利益者。就像过去挤公交车一样，当你没有挤的时候，你说你可以再挤一次。踩下汽车踏板后，你告诉你后面的人不要挤，等下一辆。在市场准入方面，政府应该允许劳动生产率更高、技术更先进、成本更低的企业进入。当然，进入是有门槛的。反垄断一般不反对企业的垄断地位，因为有些行业门槛高，不可能人人都做得到。《反垄断法》的主要精神是反对企业利用其垄断地位谋取不正当利益。

(6)政府应确保市场公平，重视非公有制经济

从发展过程来看，改革开放之初，有人说非公有制经济是国有经济的有益补充，后来又说是必要补充。党的十五大把非公有制经济列为社会主义市场经济的重要组成部分。党的十六大提出，包括非公有制经济人士在内的所有新兴社会阶层都是中国特色社会主义的建设者。党的十七大提出要坚定不移地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。十八大再次强调了这一点。十八届三中全会决定明确提出支持非公有制经济健康发展。但是，现在“玻璃门”的现象确实存在，国务院发布的两个非公有制经济第36条提出的“平等待遇和同等待遇”还没有实现。其中一个重要原因是对非公有制经济的重要性缺乏认识。

对非公有制经济重要性的认识不能停留在对gdp、就业、金融和税收的贡献上。这种理解是不够的。非公有制经济对社会主义市场经济有三个更重要的作用:第一，它鼓励创新和创业。国有企业不存在创业问题，因为资金是国家给的，非公有制企业的资金是自己筹集的。在提出一个创新的想法后，筹集资金并将其转化为产品、企业和产业是一个相当艰难的过程。可以说，许多非公有制经济的成功人士都有努力工作的历史。通过他们的努力和智慧，加上政策支持，取得了今天的成功。当然，有些人可能玩过“边缘球”。美国的创业经济是它的重要推动力，比尔？盖茨，史蒂夫？乔布斯曾经是普通人，最终通过创业成为了富翁。因此，发展非公有制经济对中国的创新创业和建设创新型国家具有重要作用。第二，发展非公有制经济有助于打破垄断，最终使消费者受益。第三，发展非公有制经济有利于完善市场。在计划经济时期，市场由国家管理。事实上，有两个缺陷:第一，市场角落被忽视，许多小商品没有生产。另一个原因是，一些新的市场需求被忽视了，因为政府规划者不可能如此敏感。非公有制经济的特点是只要市场有需求，它就会满足需求。很多年前，我去了湖北十堰，看到很多生产橡胶密封件的企业在二号汽车周围崛起，那就是二号汽车。

由此可见，非公有制经济的重要性不仅表现在对国内生产总值、税收和就业的贡献上，还表现在发展创业经济、打破垄断和完善市场方面。在这个问题上，我们应该一视同仁。这一点在十八届三中全会的决定中写得更清楚了，坚持权利平等、机会平等、规则平等，取消对各种形式非公有制经济的不合理规定，消除各种隐性障碍，制定非公有制企业进入特许经营领域的具体措施。目前，非公有制经济和国有经济在贷款和政府补贴方面存在一些不公平，需要平等对待。它还应受到《物权法》和其他法律的同等保护。经过努力，《物权法》终于颁布了。事实上，它强调所有经济主体处于平等地位，享有同样的权利，遵守同样的规则，承担同样的责任，这是《物权法》的重要精神。对于非公有制经济的发展，我们应该看到其重要性，充分发挥政府的作用，切实鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。

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