胡怀邦：如何创新新型城镇化投融资机制

来源：大中时尚周刊作者：杜学君更新时间：2020-09-06 20:36:05阅读：

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胡

正文/胡(国家开发银行行长)

“人往何处去、土地如何利用、资金从何而来”是新型城镇化发展的三大问题，而资金保障是关键环节。《国家新型城镇化规划》提出建立透明、规范的城市建设投融资机制。新型城镇化建设资金需求量大，周期长，外部效益强，但商业效益低。要以改革创新的思路推进建立市场化、可持续的资金保障机制，有效发挥政策金融的导向和推动作用，避免地方政府债务无序扩张，防范系统性金融风险，顺利释放城镇化潜力。

胡怀邦：如何创新新型城镇化投融资机制

建立和完善地方债券发行管理制度

城市化是一个自然的历史过程，应当从当地经济社会发展水平、区位禀赋、资源环境承载力等现实出发，合理确定发展目标和建设任务，顺势而为，量力而行，稳步推进。目前，地方政府债务规模较大，城镇化融资能力下降。为促进新型城镇化健康发展，必须妥善处理地方政府债务问题，将债务风险控制在安全范围内。

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一是加快市政债券发行研究，建立统一的市场评级体系，探索编制完整的政府资产负债表，为基础设施建设提供长期稳定的资金来源。目前，我国“城市投资债券”在发行主体资格和募集资金投资方面具有市政债券的特点。然而，在准入条件和债券期限方面的要求与基础设施投融资的特点和盈利模式仍有差距，融资规模不能满足社会需求。其次，建议按照总量控制和可持续的原则制定城镇化建设融资计划，统筹考虑地方发展条件、政府负债和资本供给等因素，建立包括市政债务在内的动态全规模负债“上限”，防止地方政府过度举债。第三，以地方政府债务审计为契机，根据基础设施建设“一次建设、长期使用”的资金支出特点，建立地方政府债务动态监测体系，逐步建立包括跨年度资金预算在内的财政预算体系，提高地方政府债务透明度。第四，未来可从新增一般预算收入、国有土地出让收入和其他政府基金收入中提取一定比例，建立市政债券等政府债务风险偿债基金，防范地方政府债务的局部和突发性流动性风险，稳定金融机构和债券投资者的市场预期。

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拓宽市场化、多元化的资金来源

该计划提出放宽准入、完善监管、制定非公有制企业进入特许经营领域的措施、鼓励社会资本参与城市公共设施的投资和运营。市场化的城镇化建设资金不仅为城镇化发展特别是相关经营性基础设施建设提供稳定可靠的资金来源，而且有助于提高公共服务质量和效率，降低金融风险。

胡怀邦：如何创新新型城镇化投融资机制

一是进一步完善城市基础设施领域公私合作的政策法规，推进政府购买社会服务和公私合作项目运作的规范化和制度化，引导国有企业、民营企业和外资等各种市场化实体通过公私合作、bot、特许经营等商业模式参与城市基础设施建设和运营。第二，可以参照设立新兴产业投资引导基金的配套政策，鼓励设立专项城镇化投资引导基金和城镇化投资基金，大力推进基础设施资产证券化，推进基础设施市场化和产业化。第三，引导利用保险、金融租赁等社会资金投资城镇化。保险、金融租赁等长期、大型社会基金对安全性和盈利性有特殊要求，这与大多数基础设施项目现金流相对稳定、资金回收期长的特点相对一致。我们可以鼓励符合双方需求的创新合作模式，例如，私人资本发起建立主要投资于市政公用事业的金融租赁产品或基金信托计划。第四，加快培育多元化投融资主体，改革和创新现有地方融资平台，通过注入资源、股权和授予特许经营权，丰富地方政府融资平台的资本实力，使其发展成为治理规范、融资可持续、以企业信用为主要依托的市场化投资主体。第五，积极创新项目融资模式，借鉴城市棚户区改造成功经验，充分发挥政府引导作用，整合地方财政、土地、金融和政策资源，将经营性项目与公益性项目有机结合，建立“以富补歉”的综合收益平衡机制，提高社会资金投资公益性城市基础设施项目的积极性，为引导商业金融和社会资本进入创造条件。

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发挥政策性金融的导向和促进作用

根据该计划，要充分发挥现有政策性金融机构的重要作用，研究制定政策性金融的专项扶持政策。目前，我国仍处于社会主义初级阶段，很难筹集到大量资金支持中长期建设。然而，城市基础设施和民生建设项目的公共性强、外部性强、盈利能力低、回收期长，对商业基金没有吸引力。同时，基于期限匹配的考虑，我国商业银行的吸收和储存资金主要用于中短期项目和个人金融业务。这决定了现阶段城镇化建设的资金不能仅仅依靠财政支出和商业银行资金，还需要充分发挥国家信贷支持的政策性金融和政府金融投资与商业银行贷款之间的主导作用。

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一是充分发挥现有开发性金融机构作为城镇化建设主要银行的作用，不断总结经验，创新融资模式，在建设初期继续利用开发性资金发挥良好的“启动”功能。第二，建议进一步完善城镇化中长期投融资的制度安排，借鉴国际通行做法，赋予开发性金融机构永久性国家信用评级，建立稳定、可持续的中长期金融债券发行融资机制，通过开发性金融资金支持城乡基础设施建设和社会民生领域。第三，为控制地方政府债务风险，国家开发银行或通过招标确定的银行可考虑实行“统一评级、统一授信、统一借贷、统一还款”，防止地方政府从总量、结构、运营等方面盲目急于借钱，避免投融资总量失控，形成系统性风险。第四，通过设立专项贷款、专项资金、专项债券等配套政策，弥补政府专项投资和地方配套资金的阶段性缺口。例如，每年在国家信贷规模安排中设立一个特殊规模的城市化政策贷款，努力解决中西部地区农民工市民化、经济适用房和基础设施建设等城市化瓶颈领域的融资困难。(结束)

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