周小川谈政策性银行改革：可以尝试在资本市场融资

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金融危机后，世界开始重新认识发展和政策金融的作用。

●国家对发展融资的支持是一种信用增级。

●资本约束可以在一定程度上解决商业银行与政策性银行之间的纠纷。

●对于国家指令性业务，政策性银行可以设定不同于商业银行一般贷款的风险权重。

●开发银行和政策性银行的主要业务是自主决策的自筹资金业务。

●没有必要严格限制政策性银行吸收存款。

●中国具有系统重要性的银行应该包括三家政策性银行。

●未来资本项目可转换时，没有必要限制政策性银行在国内外发行债券。

●政策性银行可以在集团内部分拆后，尝试在资本市场筹集资金。

●加强公司治理和建立董事会是当前政策性银行改革的应有之义。

十年是一个周期。

十年前，2005年，中国建设银行(报价601939，咨询)在香港上市，开启了国有独资商业银行股份制改革的第一枪。十年后，改革的接力棒传给了政策性银行。

与当年的商业银行改革相比，政策性银行的改革可能并不逊色。就资产规模而言，目前中国国家开发银行(以下简称CDB)、中国进出口银行(以下简称寇行)和中国农业发展银行(以下简称农业发展银行)的资产超过15万亿元。这个数字相当于改革开始时的四大银行。

回顾这些年来国有独资商业银行的改革，我们不得不提到一个关键人物:中国人民银行行长周小川。作为国有商业银行股份制改革试点领导小组办公室主任，他是国有银行改革的操作者。

周小川创造性地提出了国有商业银行的外汇注入改革方案，解决了国有商业银行资本严重短缺的困境。这样一来，各大国有银行就可以走上金融重组、注资、引进战争投资、股改上市的改革之路。十年后，四大银行都跻身世界十大银行之列。

随着金融改革的逐步推进，政策性银行将在2015年迎来改革的高峰。4月12日，中国政府网披露，三家政策性银行的改革方案已获国务院批准:CDB坚持发展金融机构的定位；有必要加强政策功能的定位；但是，农业发展银行应坚持以政策性业务为主体。

如何理解三大政策性银行的新定位？改革将如何具体推进？资本缺口有多大？从什么渠道？如何实施监督？目前备受关注的地方融资平台会不会拖累三大银行的改革？在经济低迷时期，如何在保证政策性银行和商业银行公平竞争的同时，发挥政策性银行稳定增长的作用？在“一带一路”等“走出去”政策的战略框架下，政策性银行将被赋予什么样的新使命？

围绕这一系列问题，中国人民银行行长周小川在博鳌论坛期间接受了《中国商报》的专访。随着改革的深入，我们最近又就这个话题采访了周小川。

呈现给读者的是全球思潮演进和历史深度下中国发展金融和政策金融的全新发展战略图景。在周小川看来，资本约束是约束机制的核心，也是政策性银行改革的出发点和落脚点。不过，CDB和工行的增资问题已经解决，农业发展银行也即将解决。“过去，我最担心的是政策性业务不关心盈亏，盲目扩大规模。现在必须通过资本约束来解决这个问题。”他说。

展望未来，“如果我们能够借鉴好的经验，在现有做法的基础上不断进行动态的改进，也许三家银行的模式可以成为中国特色道路上光辉的一部分。”周小川说道。

“复辟”改革的全部故事

中国商报:政策性银行改革的具体方案已经讨论了很长时间，今天的三大银行改革直接关系到设立政策性银行的最初目标。这三家政策性银行最初是在什么背景下成立的？

周小川:政策性金融和发展性金融经历了周期性的变化，它们的认识也在不断演变和深化。

政策性银行起源于党的十四大和十四届三中全会的设计。当时的想法是将政策性金融与商业金融分开，这样专业银行才能真正转变为商业银行。后来，农口说他需要一个，所以他变成了三个。

当时，工业、农业、中国和建筑业被称为四大专业银行。所谓专业银行是根据专业领域来划分领域，而不是通过竞争来改善金融服务和资源配置；各领域具有政策意义的业务也应由专业银行承担。例如，在国家想要支持的农业领域，农业银行(报价601288，咨询)将投资贷款；工业项目的资金支持主要依靠工行。当时是90年代初，有些工厂非常困难。工人们不得不在新年借钱吃饺子。这就是所谓的“饺子贷款”；还有一些贷款是根据生产线发放的。即使企业处于亏损状态，只要某条生产线生产的产品有市场需求，就可以申请贷款。这种贷款称为“封闭贷款”，但实际上，贷款的主体是企业，银行很难查出企业将资金用在哪里。

在这种情况下，专业银行无法按照改革设计顺利转型为提供竞争性金融服务的商业银行。如何解决？这就引出了建立政策性金融的考虑，即政策性业务由政策性银行承担，而工、农、中、建四大银行不再承担政策性业务，真正走向商业化改革。

起初，每个人都对政策性银行持负面看法。他们认为，政策性银行的任务是在经济转型时期承担“转型成本”。在未来，如果他们运行不好，或者当过渡接近完成时，他们将在任务完成时关闭。在政策性银行的发展过程中，1999年成立了金融资产管理公司，该公司也接管了部分政策性不良资产。例如，CDB剥离了煤炭行业的一些不良资产。

理论上，政策金融是一种准财政职能，需要财政补贴或支持。然而，在20世纪90年代，中国的财政非常困难，税收仅占国内生产总值的10%。因此，CDB本身已逐步探索出一条为国家战略服务、依靠信贷支持、不依靠补贴、在市场上运作、独立运作、注重长期、保护低利润和财政可持续性的“发展金融”之路。事实上，这也是一个不断探索和改进的概念，它使“发展融资”和“政策融资”有所不同。

不久前，我读了经济学家杂志，有一篇关于亚洲基础设施投资银行的文章，题目是“发展金融的影响”，它使用了发展金融的概念。

日报:就经济思潮而言，在世界历史上，也是河东30年，河西30年。发展金融经历了思潮的演变。这也和这个有关吗？

周小川:是的，起初，全球的思潮不支持发展金融。一方面，发展融资可能会赔钱；另一方面，这与主流经济学的变化有很大关系。继20世纪五六十年代凯恩斯主义和新凯恩斯学派盛行之后，20世纪80年代出现了新保守主义。随着英国撒切尔政府强调市场和私人部门，限制政府干预，全世界都倾向于认为，当政府更多地依赖于市场导向型运作时，政策金融和发展金融就不那么重要了。

这个周期中的一个重大事件是日本长期信贷银行的崩溃。日本长期信贷银行的运作模式与CDB类似，后者不吸收存款，主要依靠发行债券，专注于为长期项目融资。由于其准政府色彩，发行债券的成本略低。20世纪80年代，日本泡沫经济进入顶峰，在海外投资的狂热中，日本的长期信贷银行出现在高尔夫球场和洛克菲勒大厦后面。20世纪90年代末，日本长期信贷银行因巨额亏损而倒闭，加剧了世界上长期以来发展金融的负面思潮。

因此，在亚洲金融风暴之后，全球政策金融和发展金融都在走下坡路。德国邮政储蓄银行进行了私有化改革，日本小泉政府也提议将日本邮政储蓄银行完全私有化。欧洲投资银行(eib)也开始了转型，减少了以前的基础设施建设贷款，重点支持中小企业的发展。直到目前的国际金融危机，整个世界基本上继续这样的观点和趋势。

然而，在当前金融危机爆发后，人们发现很难找到具有一定外部性的公共融资投资者，尤其是基础设施、公共设施和一些涉及重要战略领域的融资。因此，我们开始想办法充分利用发展资金。一些原本计划将发展融资转变为商业融资的国家摇摆不定，而另一些国家则干脆放弃。

此外，危机爆发后，西方国家的商业金融体系都显得“不愿放贷”。一方面，它来自商业银行的不良资产负债表；另一方面，从规避风险的角度来看，商业银行认为最好的办法是减少放贷，持有现金，即使他们囤积现金，他们也不会放贷。这些现象也使人们重新讨论他们对发展金融和政策金融的理解，即他们可能仍然需要发展金融和政策金融，而不是依赖商业金融机构。

2009年，国际g30(经济和金融名人论坛)开始研究和撰写关于长期融资和经济增长的报告。报告指出，在金融危机之后，全球金融体系还没有准备好提供足够的长期融资来支持经济增长，应该创建新的金融工具和专门的长期融资机构；特别提到的是，亚洲主要新兴市场国家可以利用盈余外汇储备形成稳定的长期资金来源。30国集团在讨论2012年报告时指出，中国的CDB和巴西开发银行在中长期发展和投资中发挥了重要作用，并特别提到了CDB前主席陈元同志的《政府与市场之间:中国发展金融的探索》一书。

最近，欧盟推出了3150亿欧元的“容克投资计划”，欧洲投资银行也在很大程度上实施了这一投资计划。Eib成立于20世纪50年代，中期进行了方向调整，但现在勇克计划的出台才使其投入使用。

还有一件事需要提及。西方国家始于20世纪80年代末的税制改革也与上述经济思潮的转变有关。一是改变过高的所得税税率和高累进制，实行宽税基和简单税率；二是大力推广用户付费，如收费公路。这使得市场有可能解决过去许多人认为只能用财政资金解决的问题，财政支出占国内生产总值的比例也可以稍微低一些。这对于发展金融来说是非常重要的，传统的纯公益性和商业性之间有一个间隔，所以我们可以讨论如何实现和融资。事实上，目前被广泛讨论的ppp也是这样一种探索。

每日新闻:那么，什么是发展金融？

周小川:陈远是根据实践经验讨论这个问题的，所以我不做定义，只是谈理解。首先，发展融资和政策融资之间存在差异。政策性金融强调的是政策的需要，而不是损益。损失将由国家补贴。因此，政策性金融也容易引发争议。例如，既然这是国家政策需要，为什么不使用预算资金？中间会有一些灰色区域吗？应该做得更好吗？另一方面，发展金融则不同，它是一项符合国家发展战略但不赔钱的业务。例如，在1990年代后期，CDB支持“两个基金会和一个分支机构”(即基础设施、基础产业和支柱产业)，后来又支持“走向全球”。虽然企业在国家战略的指引下会发生动态变化，但企业政策是总的来说不能亏本——有人把这种模式概括为“保本微利”，实现自我可持续发展。其次，传统的商业金融体系缺乏中长期融资的支柱。短期和中期企业可能在商业金融方面表现良好，但长期企业往往存在空缺陷。市场配置资源的有效性在长期融资领域存在缺陷，需要补充。因此，CDB提出发展金融要发挥补充和培育市场的作用。

国家对发展融资的支持是一种信用增级。从融资角度来看，发展融资不吸收储蓄存款，主要依靠特定信用增级后在银行间市场发行债券。融资成本不高，但也不便宜，高于基准存款利率。虽然商业银行根据基准存款利率对存款进行定价和吸收，但考虑到商业银行吸收存款的操作成本和机构人员费用，与这两者相比，开发性金融在融资方面具有轻微的成本优势，这反映了信托的作用日益增强。信用增级不同于担保或保证，有几种方法。目前，中国人民银行和监管部门将政策性银行债券定义为“政策性金融债券”，即给予一定的信用增级支持。国家对发展融资没有明确的财政保证，也没有发出安慰信。此外，CDB的部分业务是由地方政府借入和偿还的，今后有必要探索更多不依赖地方政府的方式。

从这些方面来看，中国在最初建立发展金融时并没有形成一个完整的商业模式体系，而是探索了一些基于国家战略、自主管理和自主决策的方式；同时，它强调保证利润，这意味着注重效率和不赔钱。

《每日新闻》:这三家银行自成立以来的财务状况如何？具体的改革是否被区别对待？

周小川:发展金融最初提出的时候，大家都说还需要时间来检验，需要几年的时间来证明它没有亏损。20世纪90年代，人们没有意识到发展金融的可行性。2003年至2005年国有银行改革时，CDB与中国建设银行、中国银行和中国工商银行一起，也接受了外部审计师的审计。结果表明，资产质量明显提高，不良资产比重偏低，无法实现可持续发展，表明多年实践探索是有效的，发展融资的途径是有希望的。这种做法对世行和农业发展银行也有重大影响。本行还做了很多自主决策的自营业务，认为这些业务符合国家发展战略，同时自筹资金，不寻求财政补贴。2004年，经国务院批准，农业发展银行申请将其业务范围扩大到“农业综合开发贷款”。这种业务是自筹资金的，也属于发展金融。近年来发展良好，已成为农业发展银行的主要业务之一。

2006年至2007年，是政策性金融商业化转型的高峰期。全球金融危机尚未发生，中国开始讨论政策性金融的商业化转型。CDB和杭州的一些人认为他们的业务做得很好，消化了很多不良资产，为国家做出了很大贡献，所以他们不必转型为商业银行。然而，在当时的背景和形势下，决定将CDB转变为一个商业金融机构。在应对国际金融危机时，国家认为有必要发挥发展金融的作用，为国家战略服务，应对金融危机。结合内外部环境的变化，人们认为我国有很多大中型商业银行，如工业银行、农业银行、中国建设银行，只有三家政策性银行和开发性银行，可以进一步探索和充分发挥开发性金融的功能。目前，出口银行和农业发展银行有许多所谓的“自营业务”，它们独立决策，自负盈亏，自负盈亏。然而，它仍然不同于商业，所有这些都侧重于国家战略或政策方向。可以说，它也属于发展金融，即出口银行和农业发展银行同时从事政策和发展业务。然而，与CDB相比，政策性业务仍占相当大的比重，改革的要求和定义也有所不同。

在上述背景下，CDB显然是一个发展型金融机构；出口银行和农业发展银行被定义为政策性金融机构，政策性金融机构自营业务需要单独账户管理。

财务健康和资本约束是核心

日报:在这样的定位下，三家银行的财务能保持稳定和可持续吗？如何监管这三家银行？

周小川:三家银行保持稳定和可持续性确实很重要，这也是此次改革的重点内容之一。转型经济的实践表明，政策机构容易过度扩张，成为只注重国家计划执行而忽视财务业绩的非企业实体；其领导人倾向于高瞻远瞩，对可持续发展关注不够；很容易出现约束机制(尤其是资本约束)的缺失和重复申请优惠政策的倾向。解决上述问题也成为本轮改革的重点之一。从经验来看，严格执行高标准的会计准则、严格按照贷款未来损失概率对贷款进行分类、有效的内部控制和监管、维持资本充足率和实施资本约束、完善公司治理是银行在没有突发金融危机的情况下稳定、可持续发展的几个关键环节。我们在商业银行改革方面积累了知识和经验，在这里我就不多说了。这三家银行尚未解决的问题之一是资本充足率和资本约束机制，这将降低内部控制和监管的有效性，同时也在会计和贷款分类方面产生讨价还价的机会，这容易导致过度扩张和财务风险。

从巴基斯坦一号、巴基斯坦二号到巴基斯坦三号，关于如何维持银行业几十年稳定的国际讨论，以及巴塞尔监管的核心原则和吸收损失的能力，最终都离不开资本约束，也找不到替代方法。这三家银行也是如此，它们只不过是如何筹集资金，停止低资本运营。尤其是当自营业务占一定比例时，资金约束更为重要。

资本约束也能在一定程度上解决商业银行与政策性银行之间的纠纷。严格地说，开发业务和商业业务之间的界限是模糊的。商业银行也可以做开发业务，但是有些商业银行不愿意做。两者之间的竞争经常会变成相互指责。商业银行的原因之一是政策性银行没有资本约束，所以它们的成本是不同的。既然对银行机构真正有效的是资本约束，那么政策性银行的改革也应该实施资本约束，使其风险加权资产所产生的资本需求与商业银行的标准基本一致，内部控制和外部监管可以清晰化，不再徘徊。

在资本计算方法上，三家银行应参照巴塞尔协议和银行监管通则。不同之处在于，如果一个项目被明确指示由国家来完成，而国家打算承担资产的损失，那么风险权重可以稍微降低，因为毕竟有国家。这样，争议就少了。

日报:在这次改革中，补充资本是必不可少的。三家银行的资本状况如何？有什么安排和计划？

周小川:三家银行的资本状况不同。CDB的首都相对较大。2007年底，利用外汇储备注入200亿美元，然后转移到汇金公司，情况略有好转；CDB的资本充足率存在差距。虽然差距不大，但CDB板块大，资产超过10万亿元，需要补充一定的资金。有各种方法来补充资本。如果国家不富裕，可以先用其他方式补充资金。如不补充，资本充足率达不到标准；只有资本得到补充并达到一定的资本充足率，约束机制才能真正建立起来。

口头行为的问题相对复杂。1994年，其资本为50亿元人民币，但自那以后没有增加资本。目前，所有者权益为300亿元人民币(2014年末，工行的所有者权益为282亿元人民币)。本行资本充足率仅为2%左右(2014年末，本行资本充足率为2.23%)。即使以巴塞尔协议一规定的8%的资本充足率为标准，资本也是严重不足的，这就要求大幅度增加资本。本轮国际金融危机后，根据巴塞尔协议三，所有国家都将资本充足率标准提高到至少10.5%~11%。

农业发展银行也缺乏资金。近年来，农产品收购制度(报价000061，咨询)发生了变化。过去，收购谷物和棉花是一项政策性业务，即使亏损也必须收购；后来，其中一些成为专有收购，只有那些开始最低购买价格和临时购买和存储政策的人是政策企业。虽然它不是传统意义上的政策性业务，但仍然具有一定的政策性。如果没人收集，农民会怎么做？农业发展银行也有影响资本充足率的历史负担，即许多农业专项贷款在20世纪90年代初遭受损失。农业发展银行现在盈利状况良好，国家承诺允许其用未来的利润补充资本，包括未来缴纳的所得税。因此，通过一定的措施，农业发展银行可以在未来有一个可预测的资本补充，使资本充足率的问题可以得到很大的解决。

为了解决资本充足率问题，三家银行可以采取不同的措施。我们可以从体现公共性和国家利益的战略投资者中选择注资主体，包括金融、社保基金和其他体现公共性的投资主体。过去，CDB和韩国央行借入部分外汇储备来发放“走出去”贷款，它们可以实施债转股，并分阶段持有股票。事实上，商业银行的一些资本曾经来自外汇储备。总之，政策性和发展性金融机构改革的核心仍然是强调资本约束和资本充足率。过去我最担心的问题是政策性业务不在乎盈亏，盲目扩大规模，现在我要通过资金约束来解决。

每日新闻:虽然开发银行和商业银行面临基本相同的监管要求，但一些具体的风险权重有什么不同？

周小川:我们不需要过分强调监管的特殊性。通过实际的账面数据，不难发现国家指令性业务的比重相当低。更重要的是，国家希望这件事可以由金融机构来做，但它并没有明确规定某个金融机构应该这样做。政策导向和发展导向的金融机构可以做到，如果他们能做到，如果他们不能做到，他们不会坚持。

对于一些国家想做但没有补贴或保险的情况，这三家银行可以尽其所能。正如CDB同志所说，发展金融强调银行的独立决策。国家战略需要这个方向，但它也必须做出独立的决定，而不是行政命令。CDB主要从事这部分业务。

事实上，将有一小部分业务国家希望执行这些指令，这些国家也将承担未来的风险。做这种业务有两种方式:一是预先规定补贴金额，看哪家银行愿意做，无论是政策性银行还是商业银行，都可以通过招标来进行。2007年，我主要想走这条路，但后来我发现很难，有时很难提前承诺补贴。二是承诺在事件发生后将风险降到最低，这样可以降低风险权重，这与商业银行的一般贷款业务不同，不需要对内部控制和监管标准再做说明。然而，这不是主要业务，但主要业务是由三家银行独立决定的自营金融业务。

日报:CDB成立了一个专门的业务部门来支持棚户区改造；中央银行通过抵押补充贷款(psl)来支持它。在这种情况下，与商业银行相比，CDB是否享有优惠待遇？

周小川:具体到一些工具，比如psl，它们不是为某项业务设计的，而是从货币政策传导的角度考虑的。从央行的角度来看，psl符合央行引导未来中长期利率走势的需要。到那时，利率水平应该会下降。但是，如果央行只有短期政策利率，市场反应缓慢，所以它增加中长期利率指引来引导市场未来的利率走势，这是一种前瞻性的指引。此外，发行抵押品向央行借钱是世界上的普遍做法，这有助于防止道德风险。Psl需要抵押品，其价格将与抵押品的质量有关。未来，央行将更多地利用这一抵押工具。

每日新闻:资本约束会有缓冲区吗？你会弹得更好吗？

周小川:在解决三大银行资本充足率的过程中，我们应该做一些前瞻性的准备，给它们留有更多的空间，让它们在国民经济中发挥应有的作用。

此外，由于开发业务需要财务可持续性和有保证的利润，机构本身应在一定程度上积累自身，且债务人的资本成本相对有利，因此实现部分积累是有条件的。

此外，资本充足率达标或略高，有利于三家银行在市场上发行债券和筹集资金，得到投资者的认可。

日报:这些银行过去主要通过发行金融债券来筹集资金。他们将来能吸收存款吗？如果债券只在银行间市场或海外发行，未来还会有其他方式吗？

周小川:我个人认为没有必要严格限制政策性银行吸收存款。这些银行发放贷款后，必须进行账户管理和支付管理。例如，在农业发展银行发放的农业综合开发贷款中，衍生存款将占一定比例，因此允许少量存款业务是可以的。但是，近年来，以发行债券融资为主的三家银行的情况不会改变，除非有突然收购商业银行的机会，但这个机会不容易出现。例如，CDB已经有10万亿元的资产，它需要的存款大约是7到8万亿元。很难找到存款规模如此之大的大型机构；如果你买一个小机构，你不知道你什么时候能支持七八万亿元的存款额，所以你不可能在短时间内改变目前发行债券和融资的状况。

在金融危机的背景下，世界各国都在认真考虑银行“太大而不能倒”的问题，也提出了一些设计方案。然而，在复苏的艰难形势下，这一目标尚未实现。中国具有系统重要性的银行似乎应该包括三家，它们也应该属于国际或国内定义的“具有系统重要性”的银行。“大到不能倒”一时无法改变。银行金融债券在中国债券市场占有很大比重，价格略低于主权债券。监管机构认识到，其他金融机构在不占用资本的情况下投资政策性金融债券，这促进了投资者的认可。从央行作为金融稳定权威和最后贷款人的角度来看，很难认识到这种“系统重要性”机构的崩溃，但要强调在事件发生之前和期间保持稳定的必要性。这实际上构成了三家银行资产负债表债务人管理的现实生态，也是它们能够在国民经济中发挥作用的条件。不是每个国家都有这样的条件。

在过去，人民币是不可兑换的，外汇和人民币总是分开管理，这将把内债发行和外债发行分开处理。会有这样一种情况，如果人民币融资，可以发行政策性金融债券；海外融资目前很便宜，但投资者可能会有不同的看法。今后，随着资本项目的逐步可兑换，本币和外币政策的区别将会改变，没有必要限制只在国内或国外发行债券。

然而，在海外发行债券存在两个问题:第一，目前在海外发行债券的价格是有利的，但这可能是暂时的现象。此外，尽管外债很便宜，但该国仍需要宏观审慎管理，有时它不鼓励借入如此多的外债。这与泰国在亚洲金融风暴中的教训有关。在那些日子里，泰国的大量私营企业在海外借入外债，他们都在国内使用当地货币。因此，货币错配对金融动荡造成了潜在威胁。因此，在这方面仍然需要国家一级的宏观审慎管理，这并不仅限于这三家银行。

二是政策性银行在海外发行债券时是否有足够的信息披露和信用评级。商业银行通过国际评级和国际会计师的外部审计在国外发行债券。商业银行经常在海外发行股票，在海外发行债券也没有太多问题。然而，如果一家政策性银行在海外发行债券，它应该考虑信息披露和评级是否对自身有利，尤其是资本充足率。如果是有利的，今后除了宏观审慎考虑外，其他方面不应有太多限制。

向外国投资者发行债券，如果他们想购买或要价，他们必须服从市场，让市场选择。

每日新闻:从长远来看，这些银行仍将面临资本补充的问题。他们会考虑上市吗？还是引入战略投资者？

周小川:这一轮改革主要解决约束机制和功能定位问题。这些问题解决后，开发业务在财务上将是可持续的，有理由说会有一定的利润。如果资本积累略低于扩张速度，国家可以根据自身能力提供补充资本支持。如果国家不补充它，而未来的业务需求大于资本自我补充的速度，那么有两个选择:第一，控制业务扩张在资本自我补充的速度，你可以做得更少，更精；二是吸收其他资本。从理论上讲，国家发展型金融服务战略的低利润保持率可能低于私人资本的回报率，但一些投资者可能会看中其长期资本回报率，并考虑投资，这是一种基于投资者对其前景预期的自愿投资。

到目前为止，改革方案还没有提到是否在资本市场进行股权融资。未来有两种可能:一是刚刚达到保本微利，对上市融资吸引力不够；第二是将业务分成几部分，其中一部分可以独立发行和上市。

每日新闻:这种做法在世界上有先例吗？

周小川:一些国际开发机构已经开始实行集团制结构。所谓的集团制度是世界银行集团和德国复兴信贷银行的典型。国际金融公司是世界银行集团的子公司之一，具有很强的商业特征。该组织成员之一的国际开发协会(ida)具有强烈的援助色彩；另一个成员国际复兴开发银行也是一个发展机构，主要支持中等收入国家。因此，业务可以划分。

改革中的一个争议是是否允许团体形式。集团被分拆后，是否有可能通过资本市场筹集资金？看来我们可以试试，但我们不知道将来会发生什么，因为这还涉及到混合经营的问题。

前面还有许多挑战

《每日新闻》:这三家银行在公司治理方面的要求是什么？

周小川:会有要求的。CDB成立了董事会；寇星曾有一个董事会，但后来它停止了工作，现在需要重建；农业发展银行董事会也在设计。加强公司治理和建立董事会是本轮改革的应有之义。

政策性银行董事会和商业金融机构董事会之间可能存在差异。商业金融机构的董事会基本上是按照股东的利益来安排的，但世界上也有一些大型商业银行的董事会中有两三个具有政府色彩或公共利益色彩的人担任董事，以履行其社会和公共义务；这些人不一定被称为独立董事，但独立董事应该代表中小股东。

同样，三家银行的董事会也将是混合的，因为它们承担着服务国家发展战略的职能，所以政府代表的比例会更大；同时，有必要有投资者利益的代表，以实现更好的平衡。要有资本约束，保持金融健康，满足服务国家战略发展的需要。

日报:目前国内融资平台备受关注，会不会拖累三大银行？

周小川:融资平台问题会不会导致发展金融资本再次明显不足？目前的分类是:部分融资在地方政府融资平台有收入；其中一些是纯粹的公共福利，必须用地方政府的综合税收来偿还；另一部分是混合的，市场可以偿还大部分，而一小部分缺口仍需要由地方政府用综合收入偿还。

如果地方政府正在建设融资平台和融资，其中相当一部分有担保或变相担保，那么过去做出的承诺应该继续履行给银行。承诺的方式有很多，如基础设施的收费标准、限制平行竞争等。可以说，这不仅是地方政府的保证，也是地方政府对未来商业项目所设定的条件的承诺。无论下一步如何处理和重组地方政府债务，过去的承诺都应该兑现。否则，不仅会对政策导向和发展导向的金融机构产生影响，也会对参与融资平台项目的大量其他商业银行产生影响，从而产生更大的负面影响。

《每日电讯报》:这三家银行与一带一路的发展战略有密切关系吗？

周小川:当然，CDB和寇行在相当多的“走出去”项目中都可以看到。在此之前，他们做了大量工作，响应国家“走出去”的号召，部署了大量部队，在许多国家和地区做了大量工作。

应该说，商业银行也“走出去”，做了很多工作。由于商业银行处于前一阶段的内部改革过程中，发展海外业务是审慎的。CDB和红星迈出了更大的步伐，抓住了为国家战略需要服务的机遇。CDB通过自己的许多努力支持一些新地区“走出去”;起初，该行主要支持贸易，后来成立了一个特别投资基金，积极参与投资项目。总的来说，政策性银行和开发银行在“一带一路”做了大量工作。同时，CDB和寇行也是丝绸之路基金的出资人。

下一步，资产质量的保证非常重要。如果把握好资产质量，政策性银行和开发银行可以发挥更大的作用；如果不把握好资产质量，就会出现周期性的收缩和调整。在这方面，三家银行和商业银行面临的资本约束是相似的。

每日新闻:三家银行的未来前景如何？

周小川:总的来说，三大银行的改革和未来的道路将会受到实践的检验。毕竟，银行业是一个高风险、宽领域的行业，许多国际知名的大银行都经历了艰难困苦。如果我们能够借鉴好的经验，在现有实践的基础上不断进行动态的改进，也许三家银行的模式可以成为中国特色道路上光辉的一部分。