邵秉仁：证监会在监管实践中存在过度监管的趋势

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中国证券投资基金协会会长邵炳仁在讲话中指出，中国证监会监管存在过度监管的倾向。他表示，2013年，编辑部发布文件称，证监会负责监管私募股权投资基金，解决了行业中长期存在的监管问题。然而，在实际监管过程中，证监会并没有考虑私募股权投资与私募股权投资的明显区别，只是将私募股权投资基金视为私募股权投资基金，套用私募股权投资基金的监管模式，往往监管过度。

以下是书面记录:

邵炳仁:今天我想谈一个话题:“金融改革创新与体育发展”。众所周知，当前中国经济已经进入了一个新的正常发展阶段。我认为新常态发展阶段有两个特点。第一，经济发展速度将放缓；第二，经济结构调整和产业创新将成为经济发展的主题。因此，今天以“改革、创新、机遇”为主题的“全球体育北京论坛”具有现实意义。

首先，我想谈谈我对金融改革的看法。

金融是现代经济的核心，是国家实施宏观调控的重要手段。因此，党的十八大提出要深化金融体制改革，提高宏观经济稳定性，支持现代金融体系发展实体经济。

经过30多年的快速发展，中国金融业已经逐步形成了以银行为主导的金融体系。应该说，股票市场、债券市场等直接融资工具的发展还不够成熟，在融资规模和融资效率上还不能与银行业相提并论。金融体系中存在着浓厚的行政干预氛围，缺乏满足实体经济发展需要的市场创新活力。金融体系的发展与实体经济的发展脱节，金融宏观调控没有达到预期效果。

根据中国企业联合会发布的《2014年中国企业500强研究报告》，在500强企业中，17家银行的营业总收入为5.52万亿元，比500强企业高9.7%，但17家银行的净利润总额达到1.23万亿元，占500强企业净利润的51%，银行业的利润总额超过了其他483家非银行企业的利润总额。制造业和其他行业以及银行业之间的利润差距正在扩大。应该说，这种利润差距主要是由银行享受垄断的，尤其是资本价格垄断下的超额利润。

此外，我们还应该看到，银行对实体经济的支持严重不足，行业空集中化问题开始出现。应该说，工业空集中化在发达经济体中是显而易见的，这通常会导致经济停滞和政府刺激失败的严重后果。但是，在中国，主要表现在以下几个方面:

首先，资本价格体系管理混乱。以利率制度为例，银行的主要存贷款业务都受到利率管制，而非银行机构和创新金融业务为规避利率管制，都采用市场化的利率制度。在利率控制领域，目前银行的贷款利率已经完全放开，而存款利率仍在控制之中。银行自然依赖存贷款利差来享受高额利润，但缺乏竞争和服务意识；由于利率双轨制，衍生出大量的资本套利行为，资金在银行业表内和表外业务之间转换，导致with/きだよよよ0/transfer出现大量影子银行业务，资金并未真正进入实体经济。当然，利率双轨制的存在有其历史原因，但也与监管不力有关，必须通过进一步改革利率市场化和加强监管来解决。

其次，行政干预扭曲了市场。目前，中国的金融体系仍以银行业为主，银行主要是国有银行。即使是上市银行也存在不合理的股权结构，国有股占据“主导地位”。因此，一方面，主要银行之间缺乏竞争压力，它们通常在财务控制下享受机构红利。大量银行贷款流向国有垄断企业，中小企业融资困难难以解决；另一方面，政府过度干预小额信贷。通过地方政府担保或其他行政手段引导银行贷款的流动，很容易导致少数行业的集中发展，如近年来提倡的所谓光伏、风力发电和其他新能源领域，从而导致产能过剩。对财政资源配置的行政干预最终会导致财政资源与社会资源之间的更多错配。

第三，多头监管效率低下。中国目前的金融监管体系主要由三个独立的监管机构组成:银监会、证监会和保监会。目前，我国金融业特别是银行业已经开始混业经营，大量跨境金融产品出现，导致金融监管边界和职责模糊。现有的监督制度缺乏明确的责任分工。分业监管体制导致中央银行与监管部门、监管部门与监管部门之间的行政分割。存在监督真相空、监督冲突和相互扯皮等问题。不管管不管，都不应该盲目甚至多头管理。例如，国家发展和改革委员会应审批企业发行的债券融资，上市公司的公司债券证券监督管理委员会应审批，一些短期融资票据甚至应由银行监管者和交易所协会审批。协会是一个社会组织。根据中央政府的社会组织改革方向，协会和其他社会组织如果想与行政机关脱钩，就不应该有审批权。允许政府开办的协会进行行政审批是行政权力的典型延伸，这很容易导致寻租和其他腐败行为。多重监督导致职能混乱和效率低下。监管手段的行政色彩浓厚，监管行为渗透到金融机构的日常运作中，使得金融机构的市场化和商业化行为难以充分开展，抑制了金融改革和创新。

第四，多层次资本市场尚未形成。在成熟的金融体系中，企业融资应以直接融资为主，间接融资为辅。中国金融体系的突出特征是间接融资，它落后于直接融资，缺乏多层次的资本市场。在2013年的社会融资规模中，企业债券和国内非金融企业股权融资仅占11.7%。这种金融结构不仅导致银行体系系统性风险的积累，而且银行的低风险偏好也无法支撑经济转型升级。国际经验表明，在支持调动金融资源方面，直接融资的资本市场比间接融资的银行系统更有效率。

上述金融体系中的四个问题并不都是独立的，而是密切相关、相互影响的。要改变现状，我们必须加快金融体系的改革，并认识到金融服务真正支持实体经济的发展。为此，我呼吁:

首先，要加快金融体制改革的市场化进程。随着人民币国际化进程的加快，为进一步加快利率市场化改革，必须适时放开存款利率，以促进银行业提高服务水平、效率和竞争力。

第二，要进一步打破垄断，扩大金融业开放，充分引入市场竞争，允许更多合格的民营企业发起设立中小银行等金融机构；要减少行政干预，促进多层次金融市场的发展，大力发展小额信贷公司、股权投资基金、私募资本管理公司等新兴金融组织，有效缓解中小企业融资困难。

第三，金融监管要适应当前金融发展形势，加快监管体制改革。根据不同金融产品的特点，实施不同的监管政策。市场通过很好地控制和管理管道，并放开不应管理的管道，发挥着决定性的作用。

第二点是关于金融创新。

互联网金融和电子商务的快速发展给了我们一个重要的启示，那就是金融创新正在兴起。

金融创新为市场提供了更加多样化和灵活的工具或产品，有利于降低融资成本，提高投资效率，进一步推动市场金融化改革的发展。例如，近一两年来，发展迅速的网上金融平台等创新融资工具，利用互联网技术实现了更有效的资金配置。反过来，这些创新的金融工具也促进了传统金融机构的转型，因为只有通过提供相应的有竞争力的产品和服务，银行才能使其原始客户在市场竞争中不输赢。因此，必须充分肯定金融创新，不要在发展的初始阶段就加以抑制，而是要为金融创新和发展保留更广阔的空空间。

党的十八届四中全会提出依法治国、以宪法治国，但在网络金融领域仍然没有相应的法律依据。随着互联网金融的深入创新，问题频频出现。从持续的网上信用平台运行事件到部分互联网金融产品涉嫌对外宣传，行业风险进一步暴露，互联网金融业亟待监管。因此，有必要在法律层面上规范网络金融业的发展，需要扭转目前缺乏法律依据的局面。

同时，我们也应该注意到，网络金融只是一种金融工具，它的发展最终取决于实体经济。如今，人们渴望互联网金融和电子商务，但他们应该注意其中隐藏的巨大风险，而容易忽视实体经济的发展。最近，阿里巴巴的成功上市给软银等股权投资机构带来了巨额利润，但事实上，软银花了15年时间才坚持投资阿里巴巴，才获得最终利润。我们应该注意这样一个事实，阿里巴巴的成功是不可复制的。每次产业结构升级调整，都会诞生一大批像阿里巴巴这样快速成长的企业。在这个过程中，投资机构应该抓住机遇，忍受孤独和等待。我们应该保持冷静的头脑，不要盲目地赞美它。实体经济的快速发展将导致产能过剩，互联网金融的快速发展将导致新的金融泡沫，这反过来又不利于实体经济的发展。

网络金融是新金融的重要方式。在我看来，金融领域未来的趋势必然是新金融与传统金融的融合。为了加快这一整合过程，以互联网金融为代表的新金融必须加强行业自律，在政府监管下制定健康规范；以银行为代表的传统金融形式需要借鉴网络金融，增强竞争意识，提高服务水平，提高资金使用效率。最终，新金融与传统金融将会融合、共存、协同发展。

第三，体育的发展与监督。

中国股权投资业的发展，从小到大，从无到有，经历了初始外资领先、本土人民币资金后发、专业化程度提高、退出渠道多元化等不同阶段。股权投资行业具有市场化和灵活性的特点，母子公司、投资和退出都是投资机构的市场化行为。在这一特征的影响下，体育院校可以灵活应对自身优势，在市场的选择下实现优胜劣汰。中国股票投资业的发展是顺应市场经济发展的结果，也是我们推进经济体制市场化改革和金融创新的必然结果。

股权投资行业的发展及其对实体经济发展的促进作用决定了行业监管政策必须符合行业发展规律，政府监管应致力于为行业发展创造良好的市场环境。目前，在监管政策和实际操作中，我认为还存在以下一些问题:

首先，该行业的发展缺乏一个完整的法律环境。

目前，私募股权投资行业仍然缺乏监管的法律依据。根据2012年12月修订的《证券投资基金法》，非公开发行的证券投资基金即私募股权投资基金已纳入监管范围，但私募股权投资的法律性质尚未明确。法律上没有禁止。一方面，法律基础的缺乏为空股权投资业的广泛发展预留了空间；另一方面，也隐藏着巨大的风险，给政府监管造成困难，最终不利于行业的健康发展。

第二，中国证监会在监管实践中存在过度监管的倾向。

2013年，中央编办发布文件称，证监会负责监管私募股权投资基金，解决了行业中长期存在的监管问题。然而，在实际监管过程中，证监会没有考虑私募股权投资与私募股权投资的明显区别，只是将私募股权投资基金视为私募股权投资基金，套用私募股权投资基金的监管模式，存在过度监管的倾向。

由于股权投资是一种高度自律的投资，其设立和投资不需要任何行政审批，因此中国证监会没有必要在市场准入方面进行所谓的备案登记。即使备案登记也只能由中国证监会进行，管理权限不能延伸到由其管理的行业协会，即基金行业协会。这种备案登记对于股权投资基金的发展没有实际意义。因为只要你得到工商部门的注册，你就应该有投资的权利。中国证监会对私募股权投资行业采取的备案登记制度，只是简单地将证券投资基金的管理方法应用于股权投资基金，误导社会认为基金管理公司获得了金融许可证，这是不恰当的。

如果备案的基金存在问题和风险，监管机构应该负责吗？最近，媒体上爆发了几起私募基金案件，如基金经理私自挪用资金、带钱潜逃等。目前，已经有私募基金经理被中国证券基金协会备案。可以预测，这种类型的病例将在未来出现。中国证监会只要求股权投资企业进行备案登记，而对可能存在的风险不承担任何责任，这让人质疑设立市场准入是人为的，存在寻租嫌疑。

此外，中国证监会授权行业协会行使行政职能，这违背了三中全会关于激发社会组织活力、政企分开的宗旨，也违背了国务院《机构改革和职能转变规划》不断变化的精神。

在股权投资行业监管方面，政府应充分尊重行业发展的特点，坚持“行业自律，适度监管为辅”的原则，充分发挥行业协会的作用。行业协会是自我建立的非营利自律组织。根据国务院机构改革和职能转变的方向，行业协会必须与行政机关脱钩。行业协会的建立和运作不需要主管当局的行政干预和批准。依法在民政部门登记注册的行业协会可以开展加强行业自律、规范行业发展的活动。

中国股权投资基金协会自成立以来，坚持“标准化、国际化、市场化”的发展原则，坚持“立足北京、服务全国、面向世界”的服务理念，认真服务各类基金、管理和中介机构，为会员提供法律、会计等相关培训服务，努力提高股权投资在募集、投资、管理和推广方面的业务水平，积极组织各种国内外交流与合作活动。

今后，协会将加强研究和培训。首先，协会计划今年成立全球创新机构，密切关注全球投资领域的最新动态，分析研究股权投资行业的典型案例和行业趋势，为会员提供更加全面和专业的分析意见。第二，在培训方面，协会将在“月度培训”、“退出系列培训”、“管理系列培训”、“合并系列培训”等几个固定培训主题的基础上，在未来成立专门的培训中心，开展规模化、专业化、品牌化的专业培训，为股权投资行业的发展努力培养人才。

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