韩俊：加快推进征地制度改革

来源：大中时尚周刊作者：杜学君更新时间：2020-09-11 03:54:33阅读：

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2008年10月，他担任国务院发展研究中心党组成员。2010年10月，他担任党组成员、国务院发展研究中心副主任。他多次参与起草党中央、国务院的有关文件。长期从事农业、农村和农民研究，合著《中国农村调查》、《中国县乡财政和农民负担研究》、《中国食品安全战略研究》、《中国新农村建设调查》、《中国农民工战略问题研究》、《中国粮食生产能力和供需平衡战略研究》。自1993年以来，他享受国务院政府特殊津贴，并多次获得孙经济科学奖、中国发展研究奖和“三百”原创出版工程奖。他还是清华大学、中国社会科学院研究生院和中国农业大学的博士生导师。曾任清华大学中国农村研究所副所长。

韩俊：加快推进征地制度改革

"中国土地征用制度的改革还没有解决这个问题."国务院发展研究中心副主任韩军在接受《中国证券报》记者专访时指出，现行体制下的农地城市非农化进程不是一个平等协商的产权交易过程。国家垄断了城市建设用地的一级市场，“公共使用”没有明确界定，范围过宽，农民按原用途得到补偿。这些制度规定是城市化进程中土地矛盾的总根源。

韩俊：加快推进征地制度改革

与此同时，他说，农民仍然有许多看不见的或灰色的负担。因此，支农财税政策仍有很大改进，如研究改革涉农税制，完善农民专业合作社税收优惠政策等。未来，新的补贴应该倾向于新的粮食种植者。同时，从保护农民权益的角度出发，重点规范流转，明确界定集体建设用地的流转主体、流转方式、用途、程序、交易规则、基准地价、抵押融资、收益分配等事项。改革和完善土地税制，合理调整农村集体建设用地流转收入，使部分土地增值收益“回归公众”。

韩俊：加快推进征地制度改革

规范征地行为，及时出台集体建设用地流转规定

中国证券报:在城市化进程中，农村土地产权会发生什么变化？如何杜绝“圈地伤害农民”？

韩军:土地是农民最基本的生产资料和财产，也是农民维持生计的最基本保障。随着城市化进程的加快，征地规模不断扩大，被征地农民人数逐年增加。非法征地和暴力征地频发，导致涉地信访数量居高不下，群体性事件频发，社会风险加大。在城市化进程中，土地问题引发的社会矛盾加剧，根本原因是我国征地制度改革没有得到解决。在现行制度下，农地向城市非农地转化的过程不是一个平等的、协商的产权交易过程。国家垄断了城市建设用地的一级市场，“公共使用”没有明确界定，范围过宽，农民按原用途得到补偿。这些制度规定是城市化进程中土地矛盾的总根源。目前，征地过程中土地增值收益的分配明显偏向城市和非农部门，农民所占比重过低。加快征地制度改革，必须缩小征地范围，规范征地程序，完善合理、规范、多元化的被征地农民保障机制，确保被征地农民获得足够的补偿，确保农民公平分享土地增值收益。当前，要按照党的十八届三中全会提出的“建立兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收入”和“保障农民公平分享土地增值收益”的要求，努力解决征地补偿标准偏低的问题。有必要修改法律，改变按原土地用途补偿的原则，考虑土地的供求关系和区位因素，参照土地的市场价格，以各地区的价格作为制定补偿的基本依据。“留地安置”在各地广泛实施，为被征地农民和集体从事开发经营、兴办新企业提供土地支持。它是适应市场经济要求的一种重要补偿方式，对保障被征地农民的长期生计起着重要作用。因此，它应该得到普及和法律承认。改革和完善征地审批、通知、公示、实施、补偿、安置、争议调解和裁决程序，强化被征地农民的知情权、参与权、申诉权和监督权，进一步规范和约束政府征地行为，防止地方政府滥用征地权。

韩俊：加快推进征地制度改革

中国证券报:建立统一的城乡建设用地市场有哪些困难？你有什么建议？

韩军:根据土地利用的性质和主体，集体建设用地包括三种类型:公益设施和公益事业用地、商业用地和农民宅基地。在现行法律框架下，农村集体建设用地不具备完全的商品属性，其权力受到严格限制。在城市化进程中，无论是为了商业还是公益事业，只要城市建设需要，政府都会使用土地征用权来征用农村集体土地。如果老路继续走下去，农民只能被动地等待“城市化”。今后，符合规划和用途控制的集体管理建设用地不应继续征用，应允许农村集体经济组织直接开发，直接分享土地增值收益。在这方面，各地的改革实验都有成功的经验。例如，广东在实施“三旧”改造的过程中，探索了土地供应制度的创新，改变了政府简单征收集体建设用地、拆迁后出让或划拨土地(集体土地占“三旧”改造地块的53%)的传统做法，允许在城市建成区保留集体建设用地，从而调动了集体、农民等主体参与改造的积极性，不仅增加了农民和集体组织的财产性收入，也大大提高了农民和集体组织的财产性收入。集体建设用地流转及其直接入市是一项重大改革，要抓紧研究颁布农村集体建设用地流转条例。从保护农民权益的角度出发，必须注重规范流转，明确界定集体建设用地的流转主体、流转方式、目的、程序、交易规则、基准地价、抵押融资、收益分配等事项。改革和完善土地税制，合理调整农村集体建设用地流转收入，使部分土地增值收益“回归公众”。

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完善财税政策减轻农民无形负担

中国证券报:中央城镇化工作会议提出完善地方税体系，逐步建立地方主体税种。为了更好地支持农业，你认为财税政策应该如何改进？

韩军:可以说，农民的显性负担现在基本上已经没有了，但是农民的隐性或灰色负担还很多，在某些方面农民的负担还很重。因此，中央政府明确要求要巩固“少收”农民的成果。在这方面，财税政策有了很大改善。例如，现在农民购买农业生产资料，农民支付的价格包括税。这项税收不低。下一步是研究和改革涉农税制。农民在购买种子和农业机械时应该免税；农民自产的农产品(市场价、咨询费)是免税的，但合作社成立后，销售的产品都要纳税，因此有必要完善农民合作社的税收优惠政策。

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中国证券报:现行农业补贴政策的利弊是什么，未来如何调整补贴政策？

韩军:从2004年开始，中国开始实施种粮补贴，种粮直接补贴、良种补贴、农机补贴和农资综合直接补贴“四项补贴”从145亿元增加到2012年的1628亿元。特别是，对农业材料的全面直接补贴水平大大提高，这在很大程度上补偿了农民因生产成本增加而造成的损失。食品补贴的方式也有不合理之处。据调查，补贴一般在各地发放给原土地承包人，只要有承包地，就可以获得补贴，租承包地的农民很难享受优惠政策。有不同种类的粮食，不同的产量，不同种类的粮食和不同种类的粮食，补贴并没有真正支付给种粮农民。由于补贴方式不合理，补贴资金的效果没有得到充分体现。为了充分发挥政策的有效性，新的补贴应该向新的粮食种植主体倾斜。

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中国证券报:收储制度是影响农产品价格的重要政策。随着棉花和大豆采购和储存系统将改为直接补贴的确认，其他农产品将来会跟进吗？总的来说，农业政策会发生什么变化？

韩军:自2004年以来，中国的粮食产量已经连续十年增长。包括粮食最低收购价和临时收储政策在内的保护政策体系的建立和逐步完善，有效调动了农民种粮的积极性，促进了粮食“连续十次增长”。根据今年中央一号文件精神，今后将探索农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格体系，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，有效保障农民收入。今年，我们将在东北、内蒙古和新疆启动大豆目标价格补贴试点项目。建立农产品目标价格体系是农产品价格形成机制的重大改革，需要在试点的基础上总结经验，稳步推进。即使建立了目标价格体系，也要综合运用储备吞吐量、进出口监管等手段完善农产品市场监管体系，防止农产品市场剧烈波动和价格大幅波动。市场失灵在农业中更为突出。可以说，发达国家高度的农业现代化离不开政府的干预和保护。目前，我国农业自然灾害频发，水利等农业基础设施薄弱，农业防灾减灾能力低下，依靠天空吃饭的局面没有根本改变；对土地和水资源的限制越来越严格，使得更难确保粮食、棉花和石油等主要农产品的供需平衡；农业的物质投入成本和劳动成本不断上升，农业比较效益低下的矛盾依然突出。在新阶段，农业在促进经济增长、扩大社会就业和稳定物价方面仍发挥着独特而重要的作用，因此有必要加强农业支持和保护体系。

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以人为本合理划分公共服务支出责任

中国证券报:城市化涉及农村人口迁移，城市经济发展成为吸引农村人口迁移的关键。如何振兴城市经济，创造更多就业机会？

韩军:推进新型城镇化，不能盲目攀比城镇化速度。如果我们急于求成，片面追求统计意义上的城市化率，我们将面临巨大的风险。推进以人为本的城镇化，必须努力实现产业支撑、就业转移、公共服务提供和人口集聚的统一。所谓的人口城市化意味着农民可以进入城市成为新公民。要实现城市化，必须提高农民工的就业技能，保护他们的合法权益，创造平等的就业机会，提高就业质量，促进基本公共服务均等化，加快户籍制度改革，吸纳农民工落户城市，促进发展共享。从这个角度来看，中国的城市化质量不高。现有城市常住人口中有2.34亿农民工及其家庭，不到四分之一的城市常住人口是流动人口。城镇农民工就业不稳定，家庭不完整，居住不稳定，服务不均衡。城市基本公共服务和社会保障并没有普遍、平等地惠及农民工。新政府始终把改善民生作为工作的出发点和归宿，坚持机制建设、补缺底线，人民生活水平和质量有了新的提高，人民生活满意度显著提高。2013年，国务院发展研究中心“中国民生指数研究”课题组对31个省(区、市)的51067人进行了民生满意度调查。从调查结果来看，城乡居民对就业质量的满意度仍然较低，只有30.2%的人选择“非常满意”或“非常满意”。在城市化进程中，必须坚持就业优先战略和更加积极的就业政策，重点关注农民工、大学毕业生和城镇就业困难人员，建立和完善人力资源市场，完善公共就业服务体系，加强职业技能培训，做好就业和创业服务。

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《中国证券报》:如何在中央政府、地方政府、企业和个人之间建立合理的成本分担机制？

韩军:这方面的主要问题是中央政府和地方政府之间没有建立合理的公共服务成本分担机制。以我们调查的广东省为例，义务教育阶段的儿童有337.8万，占全国的20%以上。根据广东省教育厅的计算，如果私立学校的162万义务教育学生中有四分之三转到公立学校，每个学生每年的公共支出将为43亿元，每年的教师支出将为130亿元，总计为173亿元。此外，还需要新增2.2万亩学校建设用地，一次性建设投资200亿元，而2011年中央奖励补助仅为5亿元，与实际需求相差甚远。由于按常住人口划分的公共服务财政分担机制尚未建立，地方政府在为流动人口服务中表现出“多做多做”的复杂心态。因此，有必要合理划分中央和地方政府在农民工公共服务支出中的责任。为确保农业转移人口平等享受城市基本公共服务，中央政府应进一步增加对地方政府的一般性转移支付。中央政府对地方政府的一般性转移支付应考虑农业转移人口的公共服务支出因素，并与各地吸收和携带的外来人口数量挂钩，与各地提高基本公共服务均等化水平的努力挂钩。从地方财政角度看，要遵循以人为本的原则，关注各项民生支出，着力优化财政支出结构，不断加大基本公共服务投入，逐步建立功能完善、布局合理、管理有效、水平适度的覆盖城乡的基本公共服务体系。

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